开发区不相协调的两种功能 在十多年的发展中，开发区在制度建设方面作了许多探索和创新，也积累起了许多较为规范的、符合市场经济要求的发展经济的成功经验。然而，与充当对外开放窗口、承担带动地区经济发展的职能相比，开发区改革试验田功能的发挥并不尽如人意。而从完成经济和社会管理体制转换和真正实现对外开放、与国际接轨的高度讲，后者的重要性显然要大于前者。 两种功能发挥不相协调，其最明显的表现，就是经历了将近二十年的时间后，在制度体系方面，区内区外仍是“两张皮”，存在着明显的隔绝，开发区内行之有效的一些做法仍然只能囿于一方小天地之中。比如，开发区内的外资企业完全是市场的产物，以实现投资价值的最大化为经营目标，而区外的企业却往往要应付政府和种种指令和要求，发展还常常受到各种各样的制约；同样的行政管理事务，开发区内的一个部门单独就能承担起来了，而在区外则要牵涉到多个部门；不少开发区已实现了零收费，而在区外，各种行政事业性收费让企业无所适从；开发区内各类人员的进出调动非常方便，而在区外则一发而牵动全身，手续繁琐，等等。这样的不协调状况多少与创办开发区的初衷有所背离。 形成这种局面的原因是多方面的。一般而言，资本、技术、人力资源等这类主要经济要素具有活跃的本性，在市场机制的作用下，它们总是力图冲破种种障碍和限制，向利润最丰厚、效益最突出的地方流动。开发区对周边地区的经济带动作用表现明显，主要机理就在于此。而制度作为不同社会利益集团之间实际经济利益关系的规范者，具有较强的稳定性，一旦固化便难以发生改变，开发区的新型制度因而难以向区外扩散。 在主观方面，制度传导机制的缺失，也是造成了区内外制度一直存在隔绝的重要原因，而传导机制的缺失又与改革的总体环境及开发区所在地政府的指导思想和具体行政行为密切相关。在实际工作中，尽量加大投入、加快产出、促进整个地区的经济发展，往往成为开发区全部的发展目标和内容，受到高度重视。在开发区的经济份额越来越大、对当地发展的贡献越来越突出的时候，这种倾向便愈加明显。 开发区新型制度向外扩散已势在必然 如果说在创业发展初期和拥有较多的优惠政策的条件下，开发区与区外的制度体系之间的隔绝状态还能维持，改革试验田功能的发挥还不太紧迫的话，那么，随着对外开放的扩大与深入，开发区的发展进入定型和成熟阶段，以及开发区的优惠政策逐渐消失，这种隔绝状态就应该尽快消除。其主要原因在于： 第一，加入WTO，直接面临着与世界接轨、按照市场经济要求真正完成行政管理体制和政府职能转换的艰巨任务，改革已进入关键时期，当初那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟的指导方案。开发区便是一个最理想的“中试”基地和改革目标和改革对象之间的一个最合适的接口。开发区建立新型制度，并在取得成功后向区外扩散，具有较高的成功率。 第二，开发区需要以其新型制度的扩张来抵御向旧体制回归的压力，保持在对外开放和经济发展方面的领先优势。目前，开发区多为城市的一个行政区域，区内区外两种制度体系始终处于直接的粘合状态，而开发区又处于势单力孤的状态。两种制度体系虽互有影响，但区外对区内的影响远远大于区内对区外的影响。区外旧体制的渗透力变得十分强大，或者直接深入开发区内造成负面影响，或者时时对开发区内的新型制度提出回归的挑战。事实上，许多开发区在经历了初期的发展创新之后现在也正在受到旧态重现的困扰，比如出现了机构扩大、人员增加、效率降低、规范松弛等现象。避免这种局面的最好出路，就是区内区外制度体系在开发区新型制度的基础实现统一。当然，这应是开发区的新型制度体系逐步扩散覆盖到区外，而不是最终开发区的新型制度完成历史使命后退出舞台，最终消失。 第三，开发区经济与区外经济的一体化趋势的加强也提出了开发区的新型制度实现扩散的要求。开发区对区外的经济带动作用，反映出区内区外在经济上越来越明显的一体化趋势。但这种趋势的加强是在两种制度体系的碰撞和矛盾中实现的，它涉及政府与企业的关系、政府的职能、以及政府的行为理念和办事方式与效率等，比如行政审批、收费、中介服务、企业登记管理制度。在开发区的区域范围不能随意扩大的情况下，要使开发区的经济带动作用更明显，先进生产力辐射更强，则必须加快加大开发区的相关制度向区外转移的速度和力度。随着对外开放的扩大和引进外资水平的提高，对区内区外制度体系一体化的要求更强烈。 第四，开发区所创建的新型制度体系已趋于成熟完备，已有条件向区外扩散。开发区的特殊地位与功能，使得它的制度体系不断调整和完善，与经济体系和市场经济较为吻合，也更能反映区外的发展趋势。一些办得比较好的开发区在制度建设方面大多遵循着这样一些原则：小政府与大社会、亲商服务、公平高效、行为规范等。其制度体系涉及经济发展的各方面，包括机构设置、劳动人事、行政审批、规划建设、投资项目管理、行政事业收费、企业登记管理、企业服务、社会保障等。
