中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2002)08-0014-03 一、我国开发区的总体分布及原因 纵观我国开发区的总体布局，我们不难看出，开发区的地理分布是由东向西逐步递减。东部开发区的数量甚至高于中部和西部的总和。分析其原因，主要有以下几点： 第一，历史因素。在我国数千年的发展历史中，东部从最初的“东夷之地”，逐渐演变为中国最为富庶的地区。1949年，我国70%以上的工业聚集在面积不到12%的东部沿海地区，北京、上海、天津、青岛、广州等几个城市的工业产值占全国的90%以上。在新中国成立至1978年30年间，我国地区经济发展战略的中心出现了多次波动，国家投资开始向内陆地区倾斜。但大规模向中西部投资兴建的许多大中型企业属于增值程度较低的采掘工业和能源原材料工业，而出口加工主要还是集中在东部沿海地区。东部地区的城市化水平、基础设施建设、居民受教育程度都明显优于中西部地区。这是东部开发区多于中西部的最根本原因。对于开发区，特别是经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区，完善的基础设施、便捷的交通、畅通的网络、优秀的人才都是必不可少的，而对重工业的依赖却相对很小，有的开发区还远离工业区。 第二，自然环境因素。高新技术产品的开发对自然环境和后天环境有比较高的要求。其产品的生产过程需要一年中温差不大，温度、湿度适中，空气清新的气候条件。不宜与重工业混建，更不能在风沙较大的环境下生产。因为这是支持高成品率的前提。北京经济技术开发区在建设前期，就坚持走“生态型开发”和可持续发展的道路，因而多项环境指标都明显优于城区和郊区。为确保环境质量良好，开发区提出“以绿引资，以资养绿”的发展目标。开发区审查入区项目的时候，第一个环节就是进行环保评估，对环境质量有负面影响的项目一律谢绝入区。东部沿海地区位于21世纪经济将发展最快的环太平洋，拥有通往世界各地的海运线路。另外沿海很多大城市都有优良的港口和先进的港口设施，例如大连、天津、上海、青岛、广州等城市，因此，自然的对招商引资有着诱惑力，而这种优势更是中西部不可比拟的。 第三，政策因素。我国是一个发展中国家，由于历史和地理上的原因，一直以来东西部的差距较大，要实现全国人民共同富裕的目标还需要经过艰苦的努力。为此，中央在把握大局的前提下，提出了让东部地区先发展起来，然后带动西部地区发展这一政策。凭借这一有利的条件，东部地区充分享受到了国家的各种优惠政策。因此，不管对于国外企业还是对于国内企业来说，东部是首选的建厂地区。 二、目前开发区面临的问题 我国的开发区创办的初衷是希望以开发区的核心聚集力产生巨大的经济力量来带动整个地区，甚至整个国家的发展。但在首批国家级开发区成功实践的示范作用下，1992年以后一度出现了“开发区热”，数量超过了实际需求和经济自身的承受能力，造成了一定的损失。目前我国的开发区存在着以下几个问题： 第一，政策优势减弱。中国将逐步统一内外资企业的所得税，国家税务总局目前倾向将税率定在20%-30%。这意味着开发区将不再拥有税收等方面的特权，而必须与非开发区在政策方面站在同一起跑线上。 第二，法律保护缺乏。我国的开发区经过15年的探索实践，取得了巨大的成就，但并没有在这十几年的发展过程中形成一个完善的、全国性的法律体系。我国的法律都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但当开发区《条例》的规定与有关法律法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力。同时，开发区的管理机构在中国的行政序列中并没有明确地位，在实施管理职能时存在着“名不正言不顺”的弊病。这些问题都会在开发区的发展中产生一系列的负面影响，同时也给一些外商造成错觉，误以为开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能和运行机制，这是保障开发区管理体制的科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区的投资软环境、获得外商信赖的关键。 第三，体制优势的丧失。开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大。部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区权力之间的冲突日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、效率高等一系列比较优势，如滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色。 第四，无序竞争加剧。开发区在创立初期，已形成了对优惠政策依赖程度大、适应市场能力不强的缺陷，面对目前特殊优惠政策已逐渐淡化的必然趋势，一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，为达到招商的目的，甚至采取免费提供土地的作法，进行不正当竞争。这种作法无异于“饮鸩止渴”，不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争。
