经济技术开发区（以下简称开发区）是改革开放的产物，作为不平衡发展战略的体现，开发区的理论依据是经济发展的增长极。增长极理论认为，在一定区域条件比较好，拥有独特资源禀赋的地区，率先发展起来具有创新能力的主导产业，先期发展起来的产业和地区带动与之相关的前向、后向、旁侧部门（地区）的发展，形成产业群和产业链，产生较强的辐射功效和带动效应。目前我国已经兴建了各类国家级开发区43个，省级开发区500多个，还有其他市级开发区，2001年1-6月43个国家开发区实现GDP1052亿人民币，占全国的2.5%；完成工业产值2748亿元，占全国6.2%；税收190亿，占全国2.4%；实际利用外资占全国13.7%。 一 开发区作为国家或地方政府组织建设发展的经济区域，目的是为了“筑巢引凤”，创造良好的外部硬件环境，吸引投资。硬件设施建设大多是依靠国家财政拨款和地方政府自有资金。国家级开发区有国家财力支持，基础建设资金不会出现问题，但是在现有的分税制下，地方政府自有资金不足，而且财政资金的社会责任大，因此硬件建设跟进速度慢，效率低，引资力度小。另外作为资金来源一部分的土地使用权转让费用收入日趋减少。这主要是由于地方政府在吸引投资上盲目创造优惠条件，任意压低土地使用费用，甚至是免费使用，造成了财政资金的流失，同样也不利于开发区的硬件基础建设。 开发区虽然经过十五年的建设取得了巨大成就，但是始终没有形成一套适用于全国的法律体系。尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，这会产生一系列的负面影响。如当开发区《条例》的规定与有关法律法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，同时也给一些外商造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得外商依赖的关键。 优惠的投资政策（主要是税收方面的减免）一直是开发区吸引外来投资的一项利器。随着我国经济体制改革与市场化程度逐步深入，国内的宏观经济形势发生了根本性转变。同时，随着对外开放的深入，开发区的一些优势也在逐渐失去，一方面开发区因为土地、劳动成本的攀升，已引起了资本的部分外流。另一方面由于特区和开发区在创立之初，形成了对优惠政策依赖程度大，适应市场能力不强，而目前特殊的优惠政策已逐渐淡化，“特区政策的普及化”成为一种必然趋势。优惠政策的过分强调，促使部分外商在投资时短期行为严重，仅仅是为了追求税收的减免，造成税收流失，不利于开发区经济的持续发展。 在技术上，开发区所吸引的外来技术，大多是非前瞻性的，更多的是在所谓的“后发优势”上对先进技术的模仿，开发区的主导产业也是劳动密集型的加工出口产业。既缺少自我创新的技术生成，也缺少外来技术的内生转变。 二 开发区发展在资金、体制、技术和发展战略上遇到了新的挑战。因此，必须实行战略转型。 一、投资吸引对象由吸引外资为主，转向利用外资和内资相结合。 开发区建立之初是以利用外资为主，尽管在未来的十多年内中国仍然是国外资金最有吸引力的投资场所，但同时我们也要看到日益增长的国内私人投资热情。一方面国内居民存款已愈7万亿人民币，可以满足一定量的经济增速，而且新生的民营资本活力十足，却苦于没有用武之地。另一方面，国内经济内需不足，国债投资集中于基础设施建设，用于技术改造的国债资金也集中于国有企业。因此开发区应该利用其在体制上的优势，创造利于以民营资本为代表的国内资本投资场所。既促进开发区经济的发展，也有利于国内宏观经济形势改善。 在外资的利用上，我们要以积极的姿态应对国际间跨国并购的趋势，吸引跨国企业在开发区落户。跨国公司的品牌效应会带来人才、资金的集聚；跨国公司是先进技术和先进管理的代表和创新主体，吸引跨国公司的投资落户，将促进开发区经济的质量提升。 二、从单一追求经济增长速度向追求速度和效益相统一的方向发展。 开发区的经济增长速度大大高于国内普通地区，这是必要的，也是其活力所在。但是盲目追求高速增长是不现实的，同时忽视了技术的内生性创造，处于低水平徘徊，因此出现以出口产业为主导的开发区往往是出口数量上的增长，而非质量上的突破和提升。产业的增值性差，效益也缺乏持久性。今后的发展应该是速度、质量和效益的结合。 三、产业结构选择要从工业为主转向工业和服务业协调发展。 开发区在建设初期所选择的是工业主导型发展模式，成效显著。一定区域经济要依靠一定的工业实业作为基础，但同时也要是一个完整的产业结合体，工业的发展应该有相应的其他服务行业的配套。实现工业主导向工业和服务业结合发展，是整个投资软环境建设一部分，尤其是以高科技产业为导向的开发区更加需要金融行业的参与。 四、开发区优势的创造应由政策优势向改善投资软环境转变。 加入世界贸易组织后，我们承诺的是一个开放统一的国内市场，税收的差距性优势不会长期存在。开发区应该继续在体制优势上下工夫，以高效、依法为目标进行创新。作为一级管理机构的管理委员会，应建立项目管理可行性研究体系，形成技术专家、金融专家组成的委员会制度，避免盲目上马，同时在招标环节管理上依法行政。再则，在海关、税务、工商等执法机关依法办事的前提下，提高办事效率。比如“一站制”可以大大提高效率，减少中间冗赘环节。在与国际接轨上，应制定符合WTO规则的开发区管理和发展法规，保证外商和自身的合法利益，创造一个符合国际惯例的法律环境。国家立法机关应出台相应的开发区法律法规，使各个开发区在国家利益的大环境下进行适应自身的体制创新。
