一、我国保税区功能定位与管理体制的现状分析 保税区是国内继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区的经验，设立的以减免关税、放宽海关和外汇管制为主要优惠措施，以发展国际贸易、出口加工、仓储物流功能为目标的更加开放的特殊经济区域。在保税区的定位与管理方面，基于理论和实践的约束，目前国内所设立的15个保税区域均不同程度存在着定性定位模糊、体制不顺等问题，保税区这些问题的存在对于开放中的我国来说，客观上制约了国内保税区的成长及外向型经济的发展。 1.在功能定位上，我国保税区是纳入海关监管范围内的海关型保税区。根据国务院1997年6月10日批准的《保税区海关监管办法》中规定，“保税区是海关监管的特定区域”，实质上是把保税区视为关境内特殊监管区域。目前，我国已设立的保税区均是按这一规定进行定位和管理的，这与1973年由国际海关合作理事会制订的《京都公约》中关于自由贸易区为境内关外区的规定不符，这一差距已成为制约我国保税区发展的主要政策障碍。从已掌握的资料来看，国外的保税区域(Bonded Area)是指保税仓库(Bonded Warehouse)和保税工厂(Bonded Factory)的融合体，国际上并没有“保税区”这一名词，保税区这一概念是我国独创的。我国保税区的基本内涵，既不是一般的开发区，也不是一般的保税仓库和保税工厂，而是以保税业务为基础的国境内、关境外的特殊经济区。因此，如果不在定位上进行政策上的突破，则我国保税区就只能是“保税仓库＋保税工厂”的集合区，按这一功能定位，我国保税区显然不能达到预期的效果。 2.在管理体制上，我国保税区所推行的是政企合一的管理体制。目前，国内保税区所实行的大多是政府部门（管理局）与经济实体（开发公司）相结合的管理模式：凡涉及到政策制定、规划等的审批、区内协调等事项，采用行政管理程序；而涉及到业务性、经营性等活动，则采用企业运作方式。静态地来看，这种混合模式，在我国保税区设立的初期曾发挥过积极作用，但动态地加以分析，其弊端显而易见。从政府机构（管理局）方面来说，保税区作为一个特殊区域，应当实施以“块”为主的管理模式。而目前国内保税区的机构设置、运作模式却难以摆脱旧体制条块分割的纠缠，近几年工商、税务、金融等机构实行垂直管理，更使高效精干的“小政府、大社会”的管理格局被不断打破，存在着向旧行政体制复归的压力。从开发公司层面上说，以追求利润为目的的企业行为难以与政府目标一致。作为企业，其经营目标是追求利润和实现经济效益，保税区建设速度的快慢取决于企业利润实现与否，而不是保税区功能的能否实现。企业招商引资不可能按政府核定的保税区功能全面展开，出于经济效益的考虑，其招商的重点是土地出让和仓库招租，而对于转口贸易、加工工业和保税生产资料市场、构筑区域物流中心等关系到保税区战略发展的功能却被忽视。对于不直接产生或短期不能取得效益的项目，如保税区功能的完善，涉及经济社会全面发展至关重要的社区综合管理、公共配套基础设施建设、生态和环境保护等工作陷入管理盲区，相关经费也无法落实，如企业开发资金出现困难，问题显得更为突出。我国保税区发展中的这些问题已严重影响了保税区的发展进程。 二、我国保税区功能定位的调整 面对我国保税区目标定位中存在的一系列问题，我国保税区的下一步该如何走？从国内保税区的设区意图来看，我国保税区不是简单地只具有保税仓库和保税工厂的功能，而是以经济特区作为功能取向的。从国际性经济特区的基本类型出发，笔者认为，我国保税区的目标定位，应突破现行的国内海关监管模式，实行与国际惯例接轨，实施“境内关外”模式，走具有中国特色的自由贸易区发展道路，使之成为“一线放开，二线管住”的特殊开放经济区，按照国际上《京都公约》的基本精神简化海关监管手续，推行“管住卡口、区内自由、管出不管进”的统一监管方式。我国保税区定位为自由贸易区，并不是我们的主观想象，而是由一系列经济环境和条件所决定的。 首先，世界经济一体化发展的要求。在全球经济一体化、国别经济国际化的宏观背景下，跨国公司的产品在研制、生产、销售等环节上均实现了高度的国际化，是各类生产要素跨国最优配置的结果。在这样的状态下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局，以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。我国保税区以“境内关外”的地域和功能优势，就有可能主动地融入世界经济一体化的格局中，到全球经济的大海中去搏击。正是在这一点上，有必要将我国保税区定位为能参与国际竞争的自由贸易区。 其次，加大对外开放深度的客观要求。自1992年以来，我国的进出口关税税率已先后作了多次调整，平均关税已由1992年的43%降至目前的17%左右。我国入世后，关税水平还将继续下降。这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成中国特色的自由贸易区，使之在新一轮对外开放中先行一步，在发挥“政策效应”、“政策优势”的基础上向发挥“功能效应”、“功能优势”转变，从而成为我国深化改革、扩大开放的试验基地。 再次，世界贸易组织基本原则的要求。扩大贸易是世贸组织的宗旨之一，最惠国待遇原则、国民待遇原则以及贸易自由化原则等是世贸组织的基本原则。而自由贸易区在特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等等。应该说，世贸组织的基本原则与自由贸易区的功能特征是一致的。把我国保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区，使我国经济与世界经济最先在自由贸易区内重合，这对入世后的我国经济运行必将起到示范作用。因此，有必要将保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区。 将我国保税区定位为符合国际惯例的自由贸易区，必将会产生一系列冲击波，使我国保税区的发展方向发生根本性的变化。我国保税区的定位将和国内现行海关型保税区形成明显的区别，这些区别主要表现在：(1)海关保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外。(2)海关保税区的货物存储有时间限定，一般为2～5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。(3)由于海关保税区内的货物是“暂不征税”，处于“欠帐”状态，因而海关保税区对货物采用帐册管理方式；而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，因此自由贸易区采用简化了手续的门岗管理方式。海关保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关之外法权保护的、无贸易限制的关税豁免地区。我国保税区定位为自由贸易区以后，还要求我国对保税区的海关监管制度进行相应调整。借鉴国际经验，我国新型保税区应实行“一线放开，二线管住，区内不干预”的海关监管模式，这将有利于避免因关税和繁琐的海关手续所造成的贸易障碍，从而增强保税区的国际竞争力。
