开发区现在面临哪些问题？ 现实的经济景况确实使为数众多的开发区遭遇一些困惑。 首先是入关后，政策优势减弱。财政部部长项怀诚最近正式宣布，中国将逐步统一内外资 企业的所得税，国家税务总局目前倾向将税率定在20%-30%之间。专家估计，内外资企业所 得税合并，明年通过后年实施极有可能。这就意味着，开发区不能再握有与非开发区相异的 特权。 其次，开发区的发展缺乏法律保护。开发区经过15年的探索实践，取得了巨大的成绩，但 并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。我国的法律都是通过现有行政区划的政府 部 门来实施的，尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但开发区的管理机构（管 委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，这会产生一系列的负面影响。如当开发区《 条例》的规定与有关法律法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给 一些外商造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。从法律上明确 开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和 相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得外商依赖的关键。 第三，存在向旧体制复归的压力。开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位， 大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例运作的投资“小气候”，十几年来已形成了高效 精干的“小政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率， 国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享 有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大。部门 行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过 法规条理赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区 管委会的“特权”不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构 简、人员精、包袱轻、效率高等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱 开发区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。 第四，过分强调优惠政策，无序竞争加剧。随着我国经济体制改革与市场化程度逐步深入 ，国内的宏观经济形势发生了根本性转变。与此同时，随着对外开放的深入，开发区的一些 优势也在逐渐失去，一方面开发区因为土地、劳动成本的攀升，已引起了资本的部分外流； 另一方面由于特区和开发区在创立之初，形成了对优惠政策依赖程度大，适应市场能力不 强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，“特区政策的普及化”成为一种必然趋势。一些 地 方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招徕外商， 甚至于采取免费提供土地的作法，进行不正当竞争。过分强调优惠政策，弊端显而易见。不 仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争。更有甚者，一些外来 投资企业，在优惠政策期限过后就绝尘而去，或改头换面成立新公司，造成企业投资短期化 。 第五，各开发区发展不平衡，经济技术水平总体偏低。由于各开发区的条件和起步的时间 不同，发展极不平衡。一些开发区经济技术水平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目 的整体规模、水平、档次还不高，经济增长主要依靠外延，集约开发和经营的潜力还很大。 经济体制创新还没有实质性的突破市场化、社会化程度不高。这是当前开发区面临的一个 重要而又亟待解决的现实问题。从开发区内企业看，很多区内大企业并没有形成以龙头产业 为主的产业群，区内小企业尽管数量众多，但也没有起到协作配套的作用，其中许多小型企 业纯属“三来一补”的加工出口型，与当地企业没有任何配套关系。 开发区如何再创优势？ 在新形势下，开发区仍有可能创造体制上的优势。 首先是规范和完善各类经济成份的组合结构、组织形式和运行环境。鉴于原有所有制结构 的弊病，开发区在发展过程中强调大力发展非国有经济、形成多种经济并存的所有制结构是 必要的，其成就也是明显的。但对于今天的开发区来说，各类经济成分的组合结构、组织形 式的规范与完善的涵义似不宜再放在补充或进一步发展某种经济成分方面，更重要的方面可 能是：服从于推动科技创新，提升产业结构，增强企业能动性和市场竞争力——总而言之， 是服从于经济发展的要求，改善区内各种经济成分的组合结构及同一企业产权的组合形式。 后者不是公多一点还是私多一点的概念，而是基于特定目标要求的适宜不适宜的考虑。另一 个值得开发区着力解决的相关问题是，创造各种经济成份公平竞争的环境。这要求开发区对 各种经济成份的支持、服务一视同仁，并体现在规制上。鉴于非开发区这方面仍然存在着严 重不足，开发区在这方面的努力具有强烈的示范意义和推动作用。 其次，推进各类企业的规范化制度建设。企业制度是市场竞争的基础。竞争力较强的企业 ，除了产业选择、产品质量与品种、经营方略等方面存在比较优势外，其基础优势却在于有 一个符合现代社会化大生产和市场经济要求的良好的企业制度。换汤不换药的不规范改制在 今天我国企业制度建设中比较普遍。开发区要创造发展的优势，推动各类企业进行规范化的 现代企业制度建设是一个关键的体制创新环节。而规范的企业制度建设的核心是建立规范的 公司产权组织结构、出资人制度、法人治理结构和市场选择经营者的机制。实行股权多元化 、明晰出资人代表（责任主体）并使其按规范程序进入公司治理结构、引入非资产董事并赋予 特别的权力、依据竞争机制选择经营管理人员、建立强有力激励与约束机制等则是其中不可 缺少和任意变更的内容。
