一、保税区是我国对外开放深化的产物 （一）保税区是我国对外开放的最高层次 这主要是从我国对外开放的时间和开放度得出的结论。1980年深圳、珠海、汕头、厦门四 个 特区以及1988年海南经济特区的设立，是我国对外开放的第一个层次；在设立经济特区的基 础上，我国于1984年进一步开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波 、温州、福州、广州、湛江、北海等沿海港口城市，同时在这些城市举办经济技术开发区。 这是我国对外开放的第二个层次。 1985年1月，我国将长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角地带开辟为沿海经济开放区，1987 年，又将山东半岛、辽东半岛、渤海湾开辟为沿海经济开放区，这使我国的开放实现了由点 到面的发展，这是第三个层次。 此后，对外开放从沿海向沿江，沿边及内陆地区推进，同时在沿海建立保税区，上海、天 津、广州、大连、深圳、厦门、青岛等13个城市相继成立保税区，这是开放的第四个层次， 也 是最高层次。 保税区之所以称为层次最高关键在于特殊的政策和功能，政策主要体现在“免证、免税、 保税”，即：从境外进出保税区的货物处于自由状态，无需许可证、配额、不征关税及进出 口环节税，在区内的设备、货物处于保税状态，可保留外汇现汇账户等，这些政策在国内非 保税区是难以实现的。在功能上，具有国际贸易、出口加工、保税仓储和物流分拨三大基本 功能，使区内投资者可以与境外客户签订合同、开列信用证，可以从事国际贸易、转口贸易 、过境、加工贸易，可以从事保税货物仓储、商品展示和货物分拨，可以同时开展三大功能 所 包含的所有业务，这在非保税区是难以望其项背的。 2000年，我国在上海、昆山、烟台、威海等15个城市设立了出口加工区，其主要是解决我 国出口加工遍地开花、满山放羊的状况，促进出口加工集中快速发展而设立的，其在政策上 与保税区是基本一致的，但功能上仅相当于保税区的1/3。 国务院副总理李岚清于1994年在天津全国保税区工作座谈会上指出：中国的保税区是海关 监管的特殊区域，实际上它类似于其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区或自 由港。保税区具有四项功能：出口加工、转口贸易、保税仓储和商品展示，以使保税区真正 成为开放型经济的新的生长点，以带动区域经济，推动中国外向型经济的发展。由此可见， 保税区是借鉴国际自由贸易区设立的。 （二）保税区是依法运作的 1997年8月1日，由国务院批准，海关总署发布《保税区海关监管办法》中规定：“保税区 是海关监管的特定区域。海关依照本办法对进出保税区货物、运输工具、个人携带物品实行 监管”。《中华人民共和国海关法》第三十四条规定：经国务院批准在中华人民共和国境内 设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管。从这两部法律、法 规可以得出我国的保税区是“境内关内”，但与国内其他经济区域有着明显的不同，有着特 殊的政策和监管办法。 我国保税区是随着对外开放的深入，利用港口等优势，引进资金和技术，拓展国际贸易， 扩 大转口贸易和出口加工，从而推动我国对外贸易的发展，在更深的层次上加强我国与国际市 场的连接。但在实际运用中，因海关法等法律与世界自由贸易区的规定有着本质的不同，因 而，在功能定位上，保税区有着自己的特点。 二、出口加工，保税区的初始功能定位 保税区与世界自由贸易区最大的区别就是前者是“境内关内”，后者是“境内关外”。一 字之别，使保税区在功能定位上与自由贸易区有了很大的不同。 自由贸易区的功能重在贸易，各国为了促进本国对外贸易发展，以及为贸易服务的加工业 和工商业、金融业和其他服务业，而设立的特殊区域，享受简便的手续和零关税、免配额等 特殊政策。在另一个层面区域贸易自由化也是自由贸易区的跨国化，关税与贸易总协定(GAT T)条文第二十四条所指的自由贸易区就是指此：自由贸易区应理解为由两个或以上的关税领 土所组成的一个这些领土的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制的集团。其在政 策上接近自由贸易区，在地域上包含多个国家和地区，现已成为世界贸易发展的主流。 从我国保税区的发展历程来看，笔者认为应分为两个阶段，从1990年第一个保税区设立到1 998年全国15个保税区发展为一定规模为第一阶段，这一时期，主要是探索保税区的发展模 式，由于没有统一的立法，各地管理模式不一，功能开发各有侧重，但以出口加工为主流； 第二阶段为从1998年至今，物流分拨成为主要功能，并且取得了长足的发展。在我国保税区 发展的第一阶段，贸易功能尤其是转口贸易、过境贸易、物流分拨等功能发挥得不好，这主 要是由于监管模式和港口发展的影响。保税区作为海关监管区，在通关速度、监管手续等方 面与自由贸易区有着很大的区别，同时外汇管理也与自由贸易区有着很大的不同，另一主要 原因就是保税区依托的港口在发展贸易方面优势不大，国际航线不多，集装箱吞吐量不是很 大，这也制约了保税区贸易和物流分拨功能的发挥。从全国15个保税区1998年底的统计数字 看，进出口货物总值为97亿美元。而在出口加工方面，则有着更加突出的优势，其一是免税 的优势，在区内生产设备、原材料、生产用建筑材料等免关税及进口环节增值税；其二是税 收的优势，区内企业免征生产环节增值税，产品出口税率为零；其三是海关监管政策宽松， 在区内的保税料件无时间、种类和数量限制，进出境实行备案制，区内设有保税区海关，专 门为区内企业服务，手续简便；其四是效率优势，区内一般设有管委会、海关、进出境检验 检 疫、国税、地税、工商、外汇管理等职能单位，针对区内企业进行服务，手续简单，效率高 。尤其是1997年区外企业进口设备不免关税，使保税区政策“水落石出”，赢得了出口加工 大发展的良好时机，各保税区平均吸引外资过亿美元，加之以区外实行保证金台账实转、 出口产品生产环节增值税先征后退等政策，使保税区的出口加工得到了快速发展，仅1998年 ，全 国15个保税区出口加工企业利用外资达26亿美元，国家海关总署关税司的统计显示，1998年 ，中国引进的高新技术项目已占全部技术引进和设备进口总额的1/4，其中大部分是从15个 保税区引进的。
