青年政策在国外无论是实践的发展还是学术的研究，都已有一定的历史。在现代国家及其 公共政策产生以后，由国家出面运用具有普遍权威性的政策规定和行政实践这一新途径，来 解 决青年有关问题的战略已越来越受到各国的重视。我国80年代后期开始较多地关注这一课题 ，目前国内已有的一些成果主要是运用文献分析的方法，对“青年政策”的概念、范围、中 国有无青年政策、其制定的必要性以及发展的重要领域等问题进行探讨，或者介绍国外的相 关情况。总的看来，系统性还有待加强，缺乏科学理论支持。 对于中国青年政策的执行过程的研究目前在国内更是少见。笔者认为：青年政策本身带有 很强的实践性，其实践意义远远大于其理论意义，重视政策执行过程的研究可以使我们更加 明确政策发展的内在理念，解决执行中的实际问题，产生积极的实践意义，从而推动中国青 年政策的发展。 一、史密斯政策执行模型及中国青年政策执行过程的研究方法 美国政策学家艾利森提出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其 余的90%取决于有效的执行。”毛泽东说：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束 之高阁，并不实行，那么这种理论再好也没有意义。”因此现在当人们判断一项政策效果是 “好”还是“不好”时，人们通常联想到政策的规定性是否合理，也会联想到政策执行是否 坚强有力。政策执行对于政策的实际结果有着决定性的影响。把研究的重点集中于“如何有 效地执行政策，剖析影响政策执行的诸因素，政策执行所遭遇到的困难和障碍，政策执行失 败的 原因。”通过对中国青年政策执行过程的研究，进而对政策本身、对政策执行机构、政策环 境等可以提出合理化的改革建议。 对政策执行的研究有多种方法，而模型方法是其中最重要的方法。史密斯的政策执行过程 模型(见下图)影响较大。 史密斯(T.B.SMITH)创建的政策执行模型认为政策执行有四大主要变量及关系(见下图)，他 在简化执行因素分析上做出了自己的努力，他认为，理想化政策、执行机构、目标群体、政 策环境是影响政策执行过程中的几个重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的理想 表现方式，包括政策的形式、类型、渊源、范围、合理性及受支持度、社会对政策的印象等 内容；目标群体是受政策最直接影响的，对政策采取适当反应的符合政策目标要求的群体和 个 体，包括组织和制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；执行机构是政府机构中 负责政策执行的组织，包括执行机构和人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力和信心； 环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些因素，指政治、经济、文化等环境中 那些影响政策执行和受政策执行影响的因素。这些都是在政策执行过程中影响其成败所必须 考虑和认定的因素。这四种因素之间存在着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策执 行的结果。在过去，人们在政策研究时往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而很 少注意目标群体、执行机构和环境因素的影响。史密斯模型把政策执行的分析带到一个更为 广阔的天地。 研究中国青年政策必然会涉及到组织机构、政府职能、组织状况、个人偏好及政策执行背 景等因素，对这些要素本身以及要素内部结构过分细化的研究，会使这一问题更加复杂。模 型方法有可能在满足系统整体性的前提下，将复杂的问题转化为易于处理的简单模型，将有 利于我们对要素进行个别和综合分析。把注意力转向政策执行过程的研究可以使我们更加 明确政策发展的内在理念，解决执行中的实际问题，产生其积极的实践意义， 从而推动中国 青年政策的发展。
二、中国青年政策执行过程的四因素分析 在理想化政策上我们可以考察青年政策类型、政策形式、政策体系、政策内容。我国迄今 所实行的青年政策确保了青年基本需要得到满足，保证了青年的健康成长，发挥了青年的潜 能，广大青年在贡献社会的同时也促进了自我的发展，对社会起到了积极的推动作用，这是 不可否认的。但从理想化政策的角度要求，现行的青年政策类型较多、形式松散、体系不够 完整、内容不细致具体，这会给政策执行带来极大的困难。 在目标群体上，我们着重研究影响青年群体对青年政策态度的相关因素。青年政策的宣传 效果、青年的组织和制度化程度、青年对政策的接纳程度、青年的参与都是可以研究的重要 因素。可以看到，在新的形势下，仅靠过去的大张旗鼓的宣传、发挥青年组织的优势已不能 够使政策目标群体接纳和执行青年政策，青年政策是否能反映青年的切身利益、青年是否 能够有效地参与成为青年对政策接纳的至关重要的因素，而这恰恰是我国青年政策应该做出 相应改变的。 在政策环境上，可以从经济环境、文化环境、国际环境上考察。可以看到，从党和国家的 号召中，青年群体和青年工作应该受到社会的高度重视，但实际上，由于经济基础薄弱， 历史文化积淀深厚，政治权力人格化因素，中国青年政策的大环境还有待完善。 以上三方面因素因为篇幅原因，不做具体展开阐述，我们重点研究执行机构。 作为一种政策资源，执行机构的关键在于既定的政策执行是否可以依托一个坚强有力、行 之有效的组织。公共政策执行是一种典型的组织行为，组织得力与否会对政策执行的力度和 效果产生影响。但是执行机构的生成并不是一个“自建立”的过程，而是一种“它建立”的 过程，也就是说，公共政策的执行机构都是上级机构决定的结果。因此上级机构关于政策执 行机构的规定性是影响甚至决定政策执行机构有效性的关键性因素之一。但在上级规定性确 定的条件下，政策执行机构自身的价值标准、行为能力、团体氛围等就成了决定政策执行效 果的最主要的因素。
