中图分类号：F301.22 文献标识码：A 文章编号：1000-8462(2001)04-0456-05 1 中国城市土地资源配置中市场—政府机制消长演变的历史考察 1.1 市场机制的消失与城市土地资源配置的低效率 中华人民共和国成立后，随着我国城市土地的国有化，其使用亦从有偿逐步转变为无偿。其主要标志是1954年2月24日《中央人民政府关于国营企业、机关、部队、学校等占有市郊土地使用费或租金问题的批复》和同年3月8日《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题》。这两个文件规定：“国营企业经人民政府批准占用土地，不论是拨给公产或出租购买，均应作为企业的资产，不必再向政府交纳使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租金和使用费”。“国营企业、国家机关、学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用，均不再交纳租金”。从此，国营、公私合营企业、事业单位无限期、无偿使用国有土地的管理体制就逐步形成与建立起来。土地市场机制也随之消失，取而代之的是政府的计划机制和直接的数量调控机制等。 用我们现在的眼光看，当时取消城市土地配置中的市场机制显然是十分荒谬的，而且弊端很多，一般认为当时出现的“多占少用，早占迟用，占而不用”等现象都与此有关。 但是我们如果能仔细分析一下当时整个社会的制度供给情况，那么我们又可以发现实行土地的无偿使用又是必然的：在国家财政统收统支、统一核算制度下，大部分城市的土地所有者和使用者只是国家的代理人，不分彼此，也就没有必要实行有偿使用制度；在完全的计划经济制度下，市场调节作用受到排斥，城市土地作为重要的生产要素，也不可能游离于传统的体制运行之外；在按劳分配的模式下，由于土地不是劳动产品，地租（地价）成为不合理的范畴，市场机制自然便不能发挥作用。 然而，这种完全的政府机制并没有产生人们预想的效果。市场机制的消失至少带来了两个不良后果。 一是使国家失去了一种土地管理的有效调控工具。根据最新信息学的研究成果，土地管理者与土地使用者的动机和信息是不对称的。在缺乏价格信号的情况下，土地管理者往往无法确定土地使用者的最佳用地规模，低效和浪费也就不可避免。市场机制下地租和地价的存在，可以在存在财务约束的情况下，消减土地使用者闲置或浪费土地的愿望并起到“自律”的作用，而土地的价格信号与数量信号（用地面积）相结合后，可以提高土地管理机关的决策能力。 二是使土地收益的计量与分配失去了分寸。对于哪些占地较多且位置较佳的企业来说可以获得较高的级差收益，这不利于为企业创造平等的竞争环境。在统收统支的情况下，这些级差收益以利润或其他的形式上交给国家或地方政府，无法进行客观的考核。更糟糕的结果可能是，土地使用者没有高效地利用土地的动力，从而土地的收益无法正常地产生。 1.2 市场机制作用范围的扩大与城市用地规模的过度扩张 早在改革开放初期的1979年，中国政府就开始利用价格机制来处理与外资企业之间的关系。该年7月1日全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，中国合营者的投资可包括为合营企业提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。 1984年是我国进行城市经济体制改革的关键一年。该年辽宁省抚顺市开始了全面征收城市土地使用费的试点。在以后几年中，各地陆续开征城市土地使用费。1988年9月27日，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。 1987年，深圳经济特区借鉴香港土地批租制经验，率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1990年6月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了明显的法律保障。 这一时期土地市场的形成过程具有明显的诱致性变迁特征。一方面，外围相关制度供给的增加，降低了城市土地市场形成过程的成本，从而形成了成本推进的格局。1984年城市经济体制改革全面展开以后，“统收统支”的财政体制已经改变；企业的所有权与经营权逐步分离，企业由国家经营逐步变成自主经营、自负盈亏；不合理的价格体系，得到了一定程度的理顺；竞争机制已被引入经济活动的各个领域，市场竞争已成为商品生产发展的动力；城镇住房制度改革方案逐步出台，住房商品化已开始起步等等都为城市土地市场的形成创造了良好条件。另一方面，多种经济成份，尤其是外资企业的出现，使国有土地有偿使用成为必要；出让土地可得到的巨额收入对中央和地方政府具有的诱惑力等又对土地市场的形成产生了巨大的拉力。 但是，在1992年初以前，土地市场起作用的范围还十分狭小。据统计，到1992年4月，全国仅有17个省（市、区）开展土地使用权出让试点工作，实际有偿出让土地面积占城市土地总面积的比例也极小。因此，这一阶段城市土地使用权出让、转让制度的意义主要在于改变了传统土地使用制度中的“三无”模式（即无偿、无流动、无期限），为改革的全面开展提供了经验和基础。从总体上看，它在提高土地资源配置效率方面的作用并不很大。
