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我国农村和城市的发展都处在转型时期，对土地的需求将进一步扩展，而开发边际土地的余地已经有限，未来耕地和食物安全的形势将更趋严峻，因而保护耕地成为我国的基本国策。但实际上由于缺乏保护机制，耕地仍在继续向效益更高的其它土地用途转移。因此，保护耕地的根本大计在于建立机制。保护耕地的经济机制是提高农业的比较经济效益，耕地生态服务功能的价值实现至关重要；在政策管理机制方面，要强化政府在耕地保护中的作用，规范土地管理行为，明确独立于市场的政府土地管理目标，并以法律形式固定的规划作为实现目标的手段；城市发展要加强内涵集约度。
图1 耕地保护在我国农业与农村可持续发展中的地位 Fig.1 The place of cropland conservation in agriculturaland rural sustainability of China耕地后备资源从尚有一定余地变为接近极限。迄今为止，我国工业化过程中保障食物安全的一条主要途径，是通过宜农耕地后备资源的开发，来弥补城市和工业化挤占的耕地。然而，虽然按目前的技术经济条件我国尚可开发耕地后备资源533.33×10[4]hm[2][1]， 但出于湿地保护等等的生态考虑，今后继续依赖这种方式的潜力已经不大。此外，全球变暖的趋势将使海平面上升，沿海低地将被淹没，耕地的这部分精华所在将会丧失；中纬度地区将变暖、变干，荒漠化将进一步扩展，北方耕地还会丧失[2]。 农民生活水平从“温饱”向“小康”转变，人均消费水平正在迅速提高。此外，由于人口基数大，即使严格实行计划生育，农村人口也将有较大幅度的增加。因此，对粮食和其它农产品的需求会进一步膨胀，耕地更显不足。 经济体制从计划经济向社会主义市场经济转变。在市场经济体制下，比较效益较低的耕地有向效益较高的其它用地转换的冲动，耕地将进一步丧失。 农业土地的经营方式从粗放向集约转变。这种转变有利于提高单位面积产量，弥补耕地数量减少对食物安全的不利影响。但是应该指出，由于报酬递减律的作用，这方面的潜力不是无限的。 农业和农村从被工业化“剥夺”向需工业和城市“反哺”转变。新中国工业化过程中的原始积累在很大程度上是通过剥夺农业和农村来实现的，包括低价征用耕地。现在，我国工业和整个国民经济已有了相当的基础，再不能以牺牲农业和农村为代价了，甚至应该给农业和农村更多的补偿。另一方面，工业和城市也有了一定的实力，以资本和劳动投入替代紧缺的土地资源。 从城乡差别的相对固定向城乡壁垒势必被冲破转变。历年对人口“农转非”的限制实际上树立起不可越移的城乡壁垒，在今后的市场经济条件下，这种壁垒势必被冲破。农村人口的城市化有利于耕地向种田能手集中，逐步实现规模经营，提高农业的劳动比较效益。同时，城市和工业的大发展将进一步加大对土地的需求，占用更多的耕地。 从封闭的小农经济走向世界经济一体化。我国将加入世界贸易组织，农产品市场也将随之与国际接轨。目前我国主要粮食品种的价格已高于国际市场价，而活家畜、肉类及其制品、茶叶、纺织纤维等类农产品仍具有比较优势，可以利用比较优势进行有选择的农产品国际贸易。但是，不能指望靠进口粮食来保障我国的食物安全。粮食供给要立足于国内已有的或潜在的生产能力，以减低国际市场上供给不确定性或价格冲击带来的风险。 上述转变对耕地保护提出了严峻的挑战，也提供了一定的条件和机会。应该说，中国对保护耕地基本国策的强调已到了无以复加的地步。但相当数量的地方政府实际上还受短期利益的驱动，片面强调城市和工业项目的开发，忽视农业和耕地保护，对中央制定的“政策”采取各种变通“对策”，出现所谓“地方政府卖中央政府的地”，“现届政府卖以后各届政府的地”，“本届政府吃土地，下届政府吃空气”的局面。之所以如此，是因为保护耕地的基本国策还缺乏机制，所以建立耕地保护的机制显得非常重要。 2 耕地保护的经济机制 耕地收益相对低下，驱动着向其它用途转移。根据1990年的数据，我国每公顷土地的年产值，耕地是3115.05元，林地为260.4元，牧草地为174.3元，淡水养殖水面为6682.35元；而城镇、工矿用地是116236.05元，交通用地是18214.35元[3]。在市场经济体制下， 效益低下的耕地必然有向效益较高的其它用地转换的冲动。因此，只有提高耕地的比较收益，才能从根本上抑制这种经济冲动，建立起保护耕地的经济机制。提高耕地收益包括提高农业土地收益和农业劳动收益两个方面。
