当前，中国社会主义现代化建设跨入了新的发展阶段，面临着“产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低”〔1 〕等城市与区域发展问题的挑战。转型期间的中国经济结构调整的战略性任务是〔2 〕：优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动；着力改善基础设施和生态环境，实现可持续发展。显然，城镇化作为国家新一轮发展战略的重要组成部分，对推进中国经济社会全面进步有着十分重要的战略意义。正如戴均良的新作《中国市制》的开篇语所述：中国会在21世纪中叶基本实现城市化，特别是今后20年将是中国城市化发展最快的时期，有计划的推进大中小城市协调发展是具有中国特色的城市化道路，也是关乎国家政治，经济全局的大战略。 一 《中国市制》系统地研究了中国行政区划建制的形成和发展，总结了中国市制的历史演变规律，特别是对新中国成立50年以来的城市发展和行政区划调整所取得的成就进行了认真的回顾，以翔实的资料和生动的笔墨，让读者强烈地领悟到：顺应中国经济社会发展的客观需求，适时推进中国城市型政区的行政区划体制改革，是新中国城镇化发展的基本动力。 中国是城市化后发的国家，具有现代意义的城市型政区的建制制度（行政区划制度）发生，仅有80年的历史。新中国成立以来，社会主义制度下的城市化进程经历了不平凡的发展进程。早在1949年2月， 毛泽东就高瞻远瞩地指出〔3〕：“从现在起， 开始了乡村到城市并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市”，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，“只有将城市中的生产恢复起来和发展起来，将消费的城市变为生产的城市了，人民政权才能巩固起来”。在这样的思想指导下，国家确立了“城市建设为经济建设服务”的城市发展方针，在政治、经济和社会各个方面采取了一系列切实有效的措施，稳步推进了中国的城市化进程。特别是1955年6月，为了加强市、 镇建设和行政的统一领导，国务院颁布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确了市镇设置的具体规定，从行政区划的角度，规范了市镇设置的标准，促进了城市与国民经济的协调发展，仅“一五”期间，全国大规模扩建了20个城市，一般性扩建了74个城市，新增设市城市17个。1957年底，全国已有建制市177个，比1949年的136个城市增加了41个城市，平均每年新增5个建制市；全国设市城市人口6902万，市镇总人口9949 万，市镇人口占全国总人口的比重达到15.4%。 1958年开始的大跃进以及后来的“文化大革命”，导致了中国经济社会发展的振荡，使城市发展陷入了畸形、滞缓的窘境。直到1978年中共中央第十一届三中全会召开，中国开始了探索有中国特色的社会主义现代化建设的新长征，改革开放促进了中国经济社会的全面进步和发展。为了适应全国经济社会的快速发展，国家先后于1983年、 1986 年和1993年连续三次修订了设市标准，积极探索了“撤县设市”、“撤地设市”等新的设市模式，逐步实现了由“切块设市”模式向“整建制改市”模式为主的市制改革，在1978年至1998年的20 年间， 全国新增建制城市 475个，年均设市23个左右。通过城市型政区的行政区划体制创新，推进了中国的城市化进程，1998年底，全国设市城市668个， 城市总人口3.79亿，占全国总人口30.4%，对比1978年，上升了13.2个百分点。 改革开放所带来的城市建制与发展的成就是显著的。中国是发展中的大国，沿海与内地发展很不平衡。在一个发展不平衡的国度里，如何适应经济社会发展的客观情势，有步骤地推进城市化，戴均良在《中国市制》一书里作了深入的探讨〔4 〕：城市的发展与设置市镇建制必须尊重经济发展的客观规律，必须与经济发展水平相适应，既不能超前，也不能滞后，超前或滞后都会给经济社会发展带来消极影响；推进城市发展要从国情出发，大力发展小城镇是一条成功的经验；市镇建制的模式和标准要适时调整，以适应形势发展变化的要求。这些结论朴实无华，揭示了中国城市化发展进程中城市建制制度改革与创新的重要性和必要性。 二 《中国市制》在充分论证中国城市化发展和城市建制制度改革所取得的成就的基础上，从行政区划角度探索和反思了中国城市型政区建制与城市化发展存在的问题。对这些问题的理性反思和揭示，可更多地引起读者对中国城市型政区建制问题的关注：我国城市型政区建制体制的不完善，与迅速发展的中国城市化趋势不相适应，进一步改革和创新中国城市型政区的行政区划管理体制，是中国城镇化发展的客观要求。 城市内部的行政区划体制亟待改革。按照《宪法》规定，中国城市分为设区城市和不设区城市，直辖市和较大的城市可以设区，县级市不设区。截至1998年底，全国4个直辖市和223个地级市设置737 个市辖区，有4个地级市未设区。中国的市辖区是一级行政区划建制， 有相应的行政级别和政府组织机构。直辖市的市辖区相当于地级建制，地级市的市辖区相当于县级建制。设区城市一般实行“两级政府、三级管理”模式，市辖区通过其派出的街道机构，对基层社区直接管理。但这种模式仅限于直辖市或特大城市的中心城区。由于中国城市内部政区建制滞后于城市化进程，相当多的设区城市的市辖区下设置有乡镇，即使是上海普陀区这样高度城市化的市辖区，仍然有真如、长征这样的建制镇存在，这种现象使中国绝大多数设区城市还实行着“三级政府、四级管理”模式，许多市辖区通过乡镇政府完成其对基层社区的行政管理任务。这些乡镇的管辖范围与幅度产生于计划经济时代，其传统的管理模式及其管辖规模与现代化都市区发展趋势极不适应，诱发许多城市管治问题。而且，街道办事处与乡镇政府组织体制的并存，使城市基层政区建制与政府组织体制存在许多与宪法原则相悖的矛盾，影响了城市综合竞争力的凝聚和发展。
