中图分类号:K153 文献标识码:A 文章编号:1000-2456(2000)06-0101-09 第二次世界大战后欧洲联合的一个重要特点,在于它是具有一定程度的“超国家”性质的“一体化”。欧洲“联邦派”(federalist)要求由经济一体化发展到政治一体化,并把国家主权转移给共同体,最终实现“欧洲联邦”或“欧洲合众国”。不过,“联邦主义”经常受到“政府间主义”(intergovernmentalism)的抵制。研究这两种主张及其在欧洲联合进程中的影响,有助于深入和准确地理解欧洲联合的进程和性质,以及当代国际一体化与国家主权、国家利益的关系。本文只对“政府间主义”及其影响进行某些评述。 1 欧洲联合中的“政府间主义”的主张,指主张各国进行联合的同时保持它们的主权的那种联合方式和决策程序。它强调各国政府在欧洲一体化进程中的作用,坚持各国在有关问题和领域实行“合作”,反对超国家的权力机构凌驾于主权国家之上。即使在不得不建立某种具有“超国家”权力机构的情况下,也要将其保持在最低限度,反对提高“超国家”机构的权力而损害国家主权。政府间主义的主张者强调共同体理事会(部长理事会)、欧洲理事会(即共同体国家首脑会议)和各政府间委员会组成的网络在欧洲联合决策中的重要性,强调政府间讨价还价的重要性。按照这种主张,一体化只有与各成员国的利益相吻合的时候,才会发生。它必须置于政府间合作的基础之上和框架之内,使各国政府能够对联合进程保持决择权、主导权和控制权。政府间主义主张一种“邦联”(confederation)模式的欧洲联合,因而也称为“邦联主义”(confederalism)。与联邦主义相比,这一派更强调联合体中各组成部分的独立性,相互关系更为松散,联合体机构的权力更为软弱。战后初期的“联盟主义者”(unionist)[1](p81)[2](p52-53),戴高乐的“祖国的欧洲”(Europe des patries),英国“欧洲怀疑派”主张欧洲联盟应是“多国俱乐部”(club of states),都属于这个范畴。 在战后欧洲联合的历史中,“政府间主义”始终具有强大影响。具有“超国家”的或“联邦主义”意义的措施,总是要受到政府间主义主张的抵制,引起反复的斗争。 当欧洲联邦主义高涨的战后初期,也同时存在着强大的“政府间主义”的派别。例如在1948年的海牙“欧洲大会”期间,所谓“联盟主义”派就主张搞一个形式最为温和的欧洲联盟,反对把国家主权转移给联邦或者超国家机构[1](p86)[2](p53-56)。一批欧洲国家随后组成“欧洲委员会”(Council of Europe),不是按欧洲联邦派的要求,而是按政府间原则建立的。联邦派提出建立联邦式的联盟,起草宪法和建立共同机构的主张,不为各国政府所接受[3](p62)。 50年代初期欧洲联合迈出了重要步伐,欧洲煤钢共同体建立起来。但是防务共同体和政治共同体的计划都失败了。其重要原因就是煤钢共同体是从有限的经济部门开始的,而防务共同体和政治共同体则如让·莫内所说,“触及到了国家主权的核心”。然而即使在煤钢共同体的酝酿和建立过程中,在其发起者法国政府内对于是否设立超国家的高级机构也有分歧。一派人主张实行政府间合作,反映了对削弱国家主权的敏感[4](p26-27,31-32)。荷兰、比利时、卢森堡等国反对让高级机构享有过多的权力,要求设立基于“政府间”原则的部长理事会来实行监督。“这将使各国政府发挥适当的作用。归根到底是它们才能负责他们国家的总政策。”[5](p137-139)部长理事会后来实际上成为共同体向超国家方向发展的制动器。所以煤钢共同体虽然是一个新的开端,对于欧洲联邦主义者来说,也只是差强人意。此后,在墨西拿会议及关于欧洲经济共同体的讨论中,再也不提“超国家”、“欧洲联邦”之类引起争论的词汇,而是提“欧洲建设”。所以1957年的罗马条约虽然确定了经济共同体具有超国家性质的机构——共同体委员会、欧洲议会和欧洲法院,但与煤钢共同体相比,更突出体现政府间原则的部长理事会的决策者作用。《罗马条约》确定:共同体委员会(执行机构)只在很少的情况下拥有最高权力,在多数领域它是相对无权的;委员会提出的建议只有在部长理事会通过后才能成为共同体法律,才能付诸实施。欧洲议会则是一个谘询和监督机构。在部长理事会里,政府部长们只是在有限的情况下服从多数的决定,在多数的情况下他们保留着国家否决权。权力重心明显地向“政府间”的机构部长理事会倾斜。在发展目标方面,则是笼统提出要实现“一个欧洲各国人民间的日益紧密的联盟”,删除了条约草案中的“超国家”词句[6](p19)。法国谈判代表马若兰说:“谈判中起草的文件没有任何地方出现这个词,也没有任何人提到这个词。”[7](p34)与煤钢共同体条约明确规定其“超国家”性质相比,这是“政府间”原则的加强。有人说“在罗马条约中,共同体的创建者们没有让它们中任何一个占上风,罗马条约是两者间的精巧平衡。”[8](p25)罗马条约规定的决策方式是超国家主义与政府间主义的独特结合,而这种平衡是极不稳定的[9](p90)。其实,称之为向政府间原则的倾斜更为恰当。“重要的区别在于欧洲经济共同体的执行机构与部长理事会之间的关系……这反映了联邦主义推动力的削弱和与独立的欧洲执行机构相对的代表各成员国政府的部长们的权力的加强。”[10](p8)一位英国作者指出,欧洲共同体的历史,在许多方面就是一部共同体委员会所代表的集体利益与部长理事会和各成员国所极力捍卫的国家权利之间持续不断的斗争史[11](p16)。欧洲议会也一直在为加强自己的地位和权力而努力。这种斗争在一定程度上反映着“联邦主义”与“政府间主义”两种主张的分歧,但政府间原则始终占主导地位。加强共同体“超国家”权力的努力长期没有实质性进展。1966年的“卢森堡妥协”,规定如果一项决议涉及到成员国的“特别重大的利益”,部长理事会“应努力在合理期限内达成可以为全体成员接受的决定”。法国还特别指出“讨论应继续到达成一致同意的协议为止”[9](p152)。实际上,理事会总是力求协商达成一致,避免使用多数表决的方式来作决定。人们评论说,“卢森堡妥协”“标志着由一种‘共同体’精神向一种各成员国更加自私、更加实用主义的‘代价——收益’态度转变。”“共同体和西欧国家都向戴高乐的邦联主张靠拢,而欧洲联邦主义者却失去了地盘。”[7](p59)自那以后“联邦主义的潮流就一直无可挽回地后退”[11](p30)。