[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2001)03-0052-08 一 咸丰以前，清朝政府为了加强对全国财政收支的统一领导，实行了中央集权财政管理体制。其特点有三：一是财权由户部统一掌管；二是税收由户部统一定制；三是开支由户部统一核销[1](P20)。通过制订和实施以上诸项措施，户部既将各省钱粮的征收、使用、管理等权限统归中央，又确保中央与地方之间财政关系的正常运转。这种以统收统支为特征的中央集权的一元财政管理体制，自顺治至康熙年间逐渐形成后，直到鸦片战争爆发前夕，大体上没有变动。 鸦片战争以后，尤其是1851年太平天国及其他农民革命运动爆发以后，这一财政管理体制的运行面临诸多困难。早在太平军起义前夕，清廷财政已呈现出十分窘迫的状态。据载：在咸丰帝刚刚即位，尚未改元的1850年底，户部存银只有187万两，各省府库秋拨款项大部分尚未起运，而起运在途中的款项只有225万两，如果把两项加在一起，也不过412万两。[2](P171)清制：秋拨款项是各省府库提供给中央户部每年（农历）十一月至次年五月支放的，需款450万两左右。这就是说，已起运的款项加上现存库银，还不够户部半年的支出。 正当清廷财政桔据之际，太平天国起义爆发了。为了镇压太平军，户部于1851-1852两年相继向战乱地区和受自然灾害波及地区临时拨款2258万两。其中拨款最多的是广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，南河丰工银450万两；其次是广东军需银190万两，湖北防堵银45万两，以及贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两。[3](P147-150)加上其他临时开支，到1852年底，户部所支付的各种“靡饷已至2963万余两”。[4](P32) 面对如此庞大的临时性拨款，户部银库却缺乏必要的应变能力。咸丰以前，遇有入不敷出或临时拨款等，清廷解决问题的办法，主要靠平时贮积的库银和临时开办捐纳。可是到了咸丰初年，这两种办法几乎完全失去效用。据彭泽益先生统计：1853年至1861年间户部年均存银180万两，这点库存仅相当于康熙四十八年库存5000余万两的8%；雍正朝年均库存6000万两的6.7%；乾隆四十六年库存7000万余两的5.7%。[5](P3)况且此时户部存银不过是一个记账数字，其中“实银”很少。据户部报告，战时银库每年结存的“实银”，1853年至1857年间年均约11万多两，1858年至1864年间年均只有6万多两。[6](P114)一个统治四亿多人口，早年库存十分雄厚的清朝中央政府，如今弄到只有几万两或十几万两库存的地步，不能不说其财政危机到了岌岌可危的程度。 库存既竭，岁入奇缺，原赖以弥补财政不足的捐纳，此时也收效甚微。尽管清廷捐纳官爵标准一再减成，户部收到各地送来的捐款，1851年为111万两，1852年为553万两。[7]1853年因战乱地区和地方自行办捐，户部仅收到67万余两，[5](P7)实难与嘉道年间所收捐纳相比。[8](P472)此后相当长时期内，捐纳虽仍在举办，但户部直接收到的捐款却一直很少，难当大用。 当传统的解困办法——捐纳失去效用之际，户部又采取以铸大钱、发票钞为内容的新的筹款办法。据不完全统计，在1853-1861年间，户部铸发新式银票978.12万两，大钱8765.14万串，京钱3073.38万吊，共计折合银两6129.03万两。从以上铸发钱钞的过程中，户部所得货币收入6100万两，占同一时期户部银库收入8667万两的70%。[6](P114)铸发钱钞虽给户部提供了一定的货币收入，但对当时社会经济发展，尤其是金融市场稳定却带来了诸多困扰。当清廷内部酝酿发行钞票的消息传到社会上后，京城商民一片恐慌。富商大贾们普遍担心自己的资本将要变成废纸，纷纷到银号去兑换银两，运载出京，以致发生挤兑风潮，“昼夜镇街塞巷，拥挤争先，钱铺一时措办不及，遂致关闭”。“凡有钱铺之处，必有数百人围绕喧竞，一日之间钱铺关闭者至二百余家”。[2](P340)典当业与钱铺互为表里，钱店关门，典当业难以维持纷纷歇业，粮店、布店也相继关闭。由此可见，这种企图以通货膨胀的方式来勒取民财的办法难以达到真正解困的目的。 在库存空虚、开支浩繁的巨大压力下，清政府不得不允许各省“就地筹饷”，以解燃眉之急：即(1)令各地督抚就本地情形，力筹济时之策，自筹饷需；(2)令各衙门“议停文武官俸，议减外官养廉，议暂停各衙门公费，议暂收铺租房屋，议借山西、陕西、四川三省钱粮一年”；(3)令地方督抚遵照户部计议，设官钱局，一面帮助户部推销银票，一面添炉铸造大钱，以缓解求饷之压力；(4)勒令向荣、琦善限期收复江宁、扬州、镇江三城，以恢复大运河南北交通运输。[4](P32-34)以上筹饷措施除军事外，涉及征税、铸币、增收、节支等内容。 在中央户部“自筹饷需”的号令下，各地督抚及统兵大员便千方百计地自筹军费，以扩大地方财源及收入。 一是加重旧税。田赋是清代前期最大的税收项目，按照清制，这一旧税是“永不加赋”的。但到咸同年间财政危机时，无人去恪守这一旧制，纷纷加征田赋。其中影响较大的是咸丰三年四川总督裕瑞开办的所谓“按粮津贴”，即田赋1两，附加津贴1两。这本属临时加派，后因京饷协拨征派不巳，无款充拨，只好历年例案续办，渐成国家新设税目。仅以四川一省为例，该省年地丁原额为66.91万两，遇闰月加银2.33万两。1854年实行按粮津贴后，每田赋1两，附加1两，正税增加1倍。1862年又开征所谓“按粮津贴”，征收额达180多万两，为原税的2倍。[9](P348)这种额外加征田赋的现象在当时各省均有不同的名目。如安徽的“亩捐”、“抵征”；江浙的“漕粮加价”、“规复钱粮”等。
