自1990年5月经国务院批准在上海设立中国第一个保税区以来，我国已建成了上海外高桥、天津港、大连、青岛黄岛、张家港、宁波、厦门象屿、福州、海口、汕头、珠海、广州、深圳福田、沙头角和盐田港等15个保税区，规划开发面积累积42.39平方公里。经过近10年的开发建设，保税区已经成为外商，特别是世界大型跨国公司抢占中国市场的首选区域。截至2000年12月22日，全国15个保税区累计批准设立企业25196家，其中“三资”企业12038家（世界500强就有134家）、国内企业13158家，项目投资总额1967.86亿元人民币，合同外资139.05亿美元，实际利用外资69.29亿美元。批准设立的企业中有生产性加工企业1568家，现代物流企业138家。15个保税区累计进出口贸易额为106.5亿美元，占全国进出口贸易总额的2.34%；国内生产值348.76亿元人民币，工业生产总值442.03亿元人民币；实现工商税收收入人民币39.30亿元，全年的关税收入111.73亿人民币。保税区对我国经济发展的贡献是毋庸置疑的。 我国保税区取得的成绩表明，保税区已经成为我国发展外向型经济的新的经济增长点。但保税区在开发建设过程中，存在着许多矛盾和问题，制约了保税区的进一步发展，特别是随着中国入世的临近，将迫使保税区必须与国际通行惯例接轨。因此，研究和解决中国保税区进一步发展的难题，显得尤为紧迫而必要。 一、定性定位不明，立法严重滞后 美国、巴西等国外自由贸易区，都是先立法后设区，以完善的法律法规，保障自由贸易区的发展。最近我国设立的出口加工区，也是立法在先，设区在后。比较而言，我国在保税区立法方面明显滞后。自1990年6月我国设立第一个保税区以来，保税区建设已走过了11年历程，但至今尚无一部全国性的保税区管理条例。1997年6月，虽然国务院批准发布了《保税区海关监督管理办法》，但对保税区的定性、定位仍不明确。也未能从全国性的法律上得到确认。人们对保税区的性质、地位认识上相当模糊和肤浅。根据《保税区海关监督管理办法》规定：保税区是海关监管的特定区域，是“境内关外”，是我国境内特殊监管区域，进出口货物都得管；而外经贸部外汇管理部门则将保税区企业视为境外企业，与区外的国内有进出口经营权的企业签订贸易合同，允许保留现汇和开设外汇帐户；而税务部门又把保税区视作境内企业，流转税按国内企业征收，生产性企业和贸易所得税定为15%；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业，国内贸易公司卖产品给保税区企业，若视同出口，则应该退税，但无具体操作上的规定。而工商行政管理部门又规定，现阶段暂不允许保税区内的外商投资企业在境内保税区设立经营性分支机构及非经营性办事机构，这一规定与外商投资企业的国民待遇政策明显矛盾。 二、政出多门，矛盾百出 国家对保税区的定性定位不明确，导致海关、经贸、财政、税务等经济管理部门对保税区及区内企业性制裁认识不统一，在制定保税区企业待遇、税收、贸易、退税等政策时不协调，甚至无所适从。 国外设立自由贸易区均先制定明确的政策，并以国家立法形式来保证其实施。我国保税区设立以来，国家各部门和地方政府也制定了一系列的政策和法规，但由于不是由中国统一制定的，也不是由国家立法的形式来加以保障的，因而各部门出台的政策相互矛盾、相互抵触，落实起来相当困难，具体反映在：(1)出口退税政策。《保税区海关监督管理办法》规定，从非保税区进入保税区的货物，按照出口货物办理手续，出口退税按照国家有关规定办理。而税务部门则规定，保税区企业真正将货物卖到境外，才能给予退（免）税。并且现行出口退税是财政部门按年初计划执行，而且环节颇多，并要求跟踪出口收核销单、完税证明等等，退税周期长，不易操作，尤其是未获准在区内建立财税机构的保税区，根本就享受不到退税待遇。(2)增值税政策。保税区内企业与国内非保税区企业之间开展贸易，国税局不仅要征收国内进口商的增值税，还要征收保税区内企业的增值税。(3)贸易政策。目前，国内15个保税区所在地的法规都规定：“外商和国内企业经批准可以在保税区内设立贸易机构，从事进出口贸易、转口贸易，代理保税区内的机构和企业自用物资、生产资料的进口和产品的出口业务”。但1997年7月国家经贸部门的外贸政策又规定：各区外经贸主管部门不得办理赋予保税区企业国内进出口权的审批手续。保税区内企业与区外的国内企业从事一切贸易活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签订合同，不能直接收购区外产品出口。虽可与境外企业从事贸易活动，搞国际转口，但一般外资企业原材料和产品流通都有自己的正常渠道，区内贸易企业难以取得代理业务。因此，根据现行的外贸政策，保税区贸易企业运作起来便无所适从。(4)外汇政策。外经贸部外汇管理部门规定，区内企业必须将基本帐户开在区内外汇指定银行，对企业束缚较大，政策并不比非保税区优惠。(5)地方性的法规授予保税区行政职权政策。有的地方政府赋予保税区行政职权，并通过市人大上升为法规。但在落实的过程中，有的职能部门执行起来总习惯用国内、区内的一般规定来取代和否定市人大和政府授予保税区的一些业务权限。由于政策法规不配套，执行起来不顺畅，落实起来十分困难。 三、重功能轻结构，保税区功能未得到充分发展
