保税区是继经济特区、经济技术开发区之后，国家借鉴国外自由贸易区、出口加工区的成功经验，并结合我国国情而创办的更加开放的特殊的经济区域，为扩大对外开放、带动区域经济发展做出了突出的贡献。面对我国加入WTO的新形势，保税区将如何改革，才能继续担当起“试验田”的角色？ 保税区按国际惯例运作的差距 与国际上自由贸易区比较，我国保税区按国际惯例运作的差距是显而易见的。主要表现在： 在区域性质方面，保税区是海关监管的特殊区域，不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权。而享有海关治外法权是自由贸易区和自由港的最基本特征。 在海关监管方面，海关对保税区没有真正按“一线放开、二线管住”来实施管理，而是把保税区当作一个大保税仓，以管理保税仓的办法来管理保税区；不是区域管理，而是直接管理到每个企业，保税区企业经营的自由度不够，受限制太多。 在管理体制方面，保税区的管理体制不合理，管理机构缺乏权威性。从世界上自由贸易区的实践来看，每一个较为成功的自由贸易区，无不与其合理的管理体制、精干的管理机构、高效率的管理工作紧密联系在一起。目前我国保税区的管理体制是一个自上而下的多级行政系统，包括中央、地方和保税区自身三个管理层次。许多问题需经过层层审批，“一站式管理、一个公章生效、一条龙服务”难以顺利实现。 在贸易管理方面，保税区贸易限制多。各自由贸易区所在国没有进出口经营权的概念，因而在自由区内外注册的企业均可利用自由区开展贸易活动。而我国却对保税区的贸易限制很多，国家经贸部把保税区企业视作境外企业，保税区贸易企业没有进出口经营权，无法开展国际贸易。国家税务总局规定，国内的货物经保税区出口，须实际离境，才能给予退税。货物从国内到保税区，视同出口，但不给予退税。 在外汇管理方面，保税区金融自由度小。国外自由贸易区放宽外汇管制，外汇可以自由兑换，资金出入与转移自由、资金经营自由，也没有国民待遇与非国民待遇之分。而我国保税区内企业在购汇和结汇上，比区外企业限制要多。譬如区外企业结汇不需审批，而区内企业结汇需外管部门审批；有进出口经营权的区外企业可以购汇，但区内企业不能购汇。 改革目标是向自由贸易区转型 国家创办保税区的初衷，是把保税区办成类似于国外的自由贸易区或自由港模式，如果把保税区办成开发区或经济特区，就完全没有必要，特别是当时的上海浦东新区、天津开发区和深圳经济特区，本来已办得很成功。毫无疑问，当初办保税区就是以自由贸易区的模式来设计的。 但是，保税区的发展是有一个过程的，不可避免要受到我国的国情和国力制约。笔者认为，目前保税区既非开发区、保税仓库区、经济特区，也非自由贸易区，是自由贸易区发展过程中的早期阶段。而且，根据区域经济的发展，保税区也只有向自由贸易区发展才会更加繁荣，这也是贸易自由化和世界经济一体化的必然要求。 所以，保税区的发展，关键是从中央到地方各级政府要解放思想，参照国际惯例，以国际上自由贸易区或自由港的模式对保税区定性定位，并以国家立法形式加以确定，将保税区这一新生事物规范起来。 尽快将保税区明确定性为“境内关外”，并逐步向自由贸易区转型。譬如在“境内关外”问题上，就目前情况而言，可执行“保税区直提、直放”的监管模式，达到在主管海关一次申报、一次审单、一次查验的通关要求，逐步向“一线放开、二线管住、区内不干预”监管模式过渡。又如在关税和其他贸易限制上，在加入世贸组织前夕，可以进一步开放直至取消保税区的关税和其他贸易限制，逐步将保税区转型为符合WTO精神的自由贸易区。 充分借鉴和吸收国际惯例，尽快制订全国统一的保税区法。世界上的自由港、自由贸易区，尤其是欧洲、美洲的自由贸易区，都是“先立法，后建区”，而我国是建了区，尚未立法。我国保税区要发展成为真正意义上的自由贸易区，其中一个重要指标就是法制要完善。在保税区立法中，应以立法的超前性确保保税区的“实验田”地位，在充分借鉴和吸收国际惯例及自由贸易区立法经验的基础上，努力探索、大胆创新，适当超越保税区的发展现状，实行超前立法，营造一个按国际惯例运作的投资法律环境，加快我国保税区向自由贸易区转变的步伐。 严格按国际上创办自由贸易区的条件，调整改组保税区。加入WTO后，我国保税区必须遵循其贸易与投资自由化原则，取消关税、非关税壁垒及其他贸易与投资限制；同时，我国刚刚创建的15个出口加工区对保税区在政策的比较优势和功能开发上产生了一定的冲击和影响，保税区的关税落差优势在逐步减弱，而大进大出的流量经济的功能却凸显出来。形势迫使保税区必须转型。 科学定位保税区管理机构的职能，扩大保税区的授权，提高办事效率。解决这一问题的根本出路，中央要设立专门管理保税区的权威机构，地方要扩大给保税区的授权，原则上只要不涉及国防、外交和国家安全的事务均可对保税区实行授权管理。由于保税区的特殊性，决定了不管是中央的机构还是地方的保税区管理机构，必须具备国外自由贸易区管理体制的四个特点，即权威性、灵活性、高效性和非赢利性。这种管理机构，不仅拥有行政机构的充分权力，而且具备工商业管理机构特有的高度灵活性。只有这样，才能迅速协调各方面关系，提供一揽子服务，避免扯皮现象发生。
