20世纪80年代末以来，中国建立了15个保税区，经过开发建设者的努力，保税区创造出了辉煌的业绩，它是WTO所倡导的贸易自由化与投资自由化以及全球经济一体化在社会主义市场经济体制下进行的初步实验，并对中国的对外开放事业做出了应有的贡献。但是，如果我们用WTO的基本精神、原则、法律制度以及知识经济时代的眼光来审视中国保税区发展的历程及现状，便深感中国保税区前十年的发展只是“万里长征走完了第一步”，还只是一个序幕，更精采的节目还在21世纪。中国保税区是诞生在计划经济体制向市场经济体制转轨的环境里，开放度不高，其功能定位、管理模式、法律体系和发展目标既缺乏理论的支撑，又缺乏实践的先例，其成长过程也不断遇到旧的政策、法律及习惯势力的冲击。21世纪中国的保税区面临着即将进入WTO的新形势，保税区所实行的某些特殊政策与WTO的体制和规则要求方面存在矛盾；另一方面，海关总署在全国新建了15个出口加工区，这对功能不到位的15个保税区也产生了竞争性压力。在这种情况下，不少人乃至保税区企业对保税区的生存和发展不免产生许多担心和疑虑。笔者认为，正如古人所说“人无远虑必有近忧”，“预则立，不预则废”，在人们对保税区这个事物的认识还不全面、深刻的时候，还难以把握保税区的发展方向的时候，若不从战略的视角对全球各地的自由贸易区作全景扫描和探究，就不能抓住保税区这一事物的本质特点及其发展规律。朱镕基总理在九届全国人大四次会议上所作的《“十五”计划纲要报告》中明确指出：“为适应经济全球化趋势，进一步提高对外开放水平，要抓紧做好加入世贸组织的准备和过渡期的各项工作。”同全国一样，保税区同样需要进一步提高对外开放水平，也同样需要抓紧做好加入WTO的准备及过渡期的各项工作。本文将对加入WTO后中国保税区如何向自由贸易区转型作论述。 一、加入WTO后，中国保税区应向自由贸易区转型 1.国际上通行的自由贸易区的特点及管理模式。 自由贸易区的基本特点可概括为“十个字”：自由、便利、通达、境内关外。 自由意味着在自由贸易区内取消关税或其他贸易限制，实施WTO所倡导的贸易与投资自由化的政策与法规，使进出贸易区的人、财、物及信息所遇到的门槛很低甚至是无门槛。便利意味着企业入驻的一切办事程序简便、透明、政府部门办事效率高、通关速度快以及资金融通便利等。通达意味着具有完善的海、陆、空立体交通基础设施。有发达的国际化的多式联运体系和物流体系；有满足现代大型集装箱船舶需要的深水港及其港务体系；有通向世界各地的航线及发达的内支线。象德国汉堡自由港那样，货物从自由港出发，24小时之内可疏散到德国全境，48小时之内可疏散到欧共体15个国家。“货畅其流”是自由贸易区的生命力所在。境内关外意味着自由贸易区内是非海关监管区，被置于海关管辖区界线之外，海关只在关口监管，它是一个岸上飞地，享有治外法权，拥有真正的豁免权，不受国内一般海关法的制约。但它仍然处在一国境内，在设区国的政治管辖之下。 自由贸易区的管理模式可概括为：一线放开，二线管住，区内自由，软硬件兼备，便捷高效，内松外紧。 一线放开意味着在自由贸易区与境外的法定线上，境外的货物可以自由地、不受海关监管地进入自由贸易区，而自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外。二线管住意味着在自由贸易区与关境内的法定线上，货物从自由贸易区进入国内一般区（或关境内），或货物从国内一般区进入自由贸易区（或关境外）时，海关必须依据本国海关法赋予的使命，管住管严，以保护国内的关税收入，严厉打击走私活动。区内自由是指区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖，这些活动无需经过海关批准，只需备案。软硬件兼备是指软件与硬件兼备，既有完善的基础设施，又有发达的管理和服务。便捷高效是指海关借助于先进的信息与监控设备，使海关的监管便捷高效，有的放矢。内松外紧是指区内自由，区外严紧。 2.中国保税区的十年开发实践证明有必要向自由贸易区转型。 经过十年的开发，中国保税区的存量与增量都有很大发展。但是全国15个保税区的发展水平很不平衡，其中约有一半的保税区在当地政府的支持下，借鉴国外自由贸易区的成功经验，在功能开发、贸易与投资自由化的实施方面，取得了可喜的进步。中国保税区的开发实践已为中国加入WTO后的全面接轨提供了示范经验，这是必须肯定的。 但是，中国保税区作为设有隔离设施的实行特殊管理的经济贸易区，其功能定位、管理模式、政策优惠与法治体系等方面与国际上成功的自由贸易区有相当大的距离；加之，国家主管部门直到现在还未为保税区制订统一的法规、条例和实施细则；各地保税区的管理部门在对保税区的性质、功能的理解和掌握方面存在着差异，尤其是政府职能部门对保税区的认识还存在较大盲区。这些，使全国保税区的发展道路很不平坦，遇到的障碍和阻力较多，在整体上的发展仍不尽如人意。 保税区的开放度理应走在全国的前头，起带头示范作用，然而事实却是：某些保税区的开放度还落在某些部门或地区的后面。加之一些政府职能部门对保税区的“一线放开，二线管住，区内自由”“境内关外”的管理模式基本上不予承认，仍然采用80年代以前《海关法》对保税仓库的监管办法，致使保税区的功能优势和政策优势大为削弱，在其开发的实际工作中遇到了不少麻烦。 应该说，保税区的功能定位与自由贸易区的功能定位存在本质性差异：保税区属“境内关内”，而自由贸易区属“境内关外”。自由贸易区不受一般海关法的约束，属非海关监管区，它的自由度与开放度显然要比保税区高得多。从世界上近千个自由贸易区的经验来看，凡是功能定位基本到位、充分体现贸易与投资自由化原则、真正实施“境内关外”管理模式的自由贸易区，其经济增长率就高，功能开发越完善，其经济的繁荣程度就越高，反之，其经济发展就欠缺活力。
