国有资产是我国社会主义制度巩固和发展的物质基础。国有资产管理运营体制的改革是实施国有经济战略性改组，建立现代企业制度，提高国有资产运营效益，发展社会主义市场经济的重要保障。1987年7月，深圳市率先成立全国第一家国有资产经营管理机构——深圳市投资管理公司，1996年12月，市政府进一步对市级资产经营公司的规模、结构和运行机制进行了调整和完善，新成立了建设投资控股公司和商贸投资控股公司，逐步形成了“市国有资产管理委员会（国资办）——市级国有资产经营公司（三家国有资产经营公司）——企业”三个层次的以资本为纽带的国有资产监督和运营体制。结合实际，本文就这一新体制中的中间层次存在问题以及发展方向作一探讨。 一、国有资产经营公司运行中存在的主要问题 国有资产经营公司是推动国有资产管理运营体制改革和国企改革进程中诞生的新生事物。从总体上看，国有资产经营公司目前还处于初步探索和初级运行阶段，在深层次的体制上和实际运作中还存在一些问题，主要有： 1.出资人所有权与企业法人财产权分开尚未完全到位。 由于国有资产经营公司往往是其子公司唯一（或主要）的投资主体，因而出资人所有权和企业法人财产权的边界仅仅由程序和规定分界，缺乏其他股东的产权和利益约束，使国有资产经营公司容易越过程序边界对子公司进行单独的、直接的干预，出现夸大出资人权利，侵犯法人财产权的现象。从动因上说，国有资产经营公司急于实施已经滞后的大规模经济结构调整和国有资产重组，因而倾向于运用内部管理手段替代市场机制。另一方面，由于国有股权难以人格化和国有资产委托代理制度的不完善，因而国有资产经营公司不能对子公司实行有效的刚性的国有产权约束，导致有的子公司出现“内部人控制”、侵犯出资者权利的现象。如有的子公司虚亏实盈，追求职工工资福利最大化；有的未经出资人批准而截留应属于出资人的权益等。出资人所有权和企业法人财产权分开尚未完全到位是产生上述问题的深层次体制原因。 2.政企职能分开尚未到位。 组建国有资产经营公司以后，政企职能仍未能完全分开，政府在一定程度上沿着管理惯性将国有资产经营公司继续作为职能部门来对待，要求资产经营公司承担社会职能，如安置下岗员工、提供社会保障等。另一方面，国有资产经营公司尚未完全转到用经济手段来实现经营目标的轨道上，自觉和不自觉地运用行政手段，如采用“抽肥补瘦”方式推动企业兼并，消灭企业亏损。这种政企角色的错位，使国有资产经营公司经营目标发生矛盾，作为企业，必须把盈利作为第一目标，而同时政府赋予的社会职能又削弱了盈利目标。 3.委托代理的风险难以消除。 国有资产经营公司作为国有资产管理体制的中间层次，同时扮演了代理人和委托人的双重角色。相对于国有资产管理机构来说，国有资产经营公司受政府委托，管理授权范围内的国有资产，是代理人；相对于其下属子公司来说，国有资产经营公司是授权子公司经营国有股权的委托人。委托代理的风险是客观存在的，且这种风险主要发生在国有资产经营公司对子公司这一层次上。委托代理风险主要起因于国有资产经营公司与子公司存在四个“不”上：一是双方利益目标不完全一致。二是责任不对等。企业代理人掌握着企业经营控制权，但不承担盈亏责任，企业委托人失去了经营控制权，但最终承担盈亏责任。三是信息不对称。委托人与代理人掌握的企业生产经营的信息和有关代理人的信息极不相同。四是契约不完全。企业委托代理关系是一种契约关系，但由于种种局限性，这种契约合同总有不完善的地方。要解决上述问题，势必增加代理成本，减少代理收益，使委托代理问题的解决成为很大的难题，也是控股公司管理的难点之一。 4.资本经营难以开展。 资本经营是控股公司的一项基本职能，但目前国有资产经营公司要开展大规模的资本经营活动，仍然存在几个障碍：一是国有股权比例过高、结构不合理、流动性差。国有股权是资本经营的对象，国有股权的资本化、证券化、价值化程度低，使开展资本经营失去了运营基础。二是融资功能不足，缺乏开展资本经营的大批量营运资金。由于国有股权变现能力差，子公司上缴利润额有限，因此资本经营公司的筹融资功能未能有效展开，导致国有资产经营公司运营资金相当匮乏，离资本经营的要求还有很大差距。三是控股公司的内部机构设置、人才结构不尽合理。四是资本经营的指导思想有偏差。有的控股公司把消灭单个亏损企业作为具体目标，在对市场前景和条件缺乏科学分析的情况下，运用“出资人推动”让优势企业兼并亏损企业。许多企业虽被取消了法人资格，却没有形成规模经济；亏损企业数和亏损面减少了，但利润总额却未见明显增长。 二、国有资产经营公司发展的主要对策 1.利用创新优势，发挥整体功能，构筑适应市场经济要求的国有资产经营新载体。 以国有资产经营公司作为国有资产管理与运营体制中的中间层次，既是组织载体的创新，也是管理体制的创新。新的国有资产管理与运营体制能否成功地运作，关键看国有资产经营公司能否利用创新优势，发挥整体功能，最终实现国有企业战略性改组和国有资产保值增值的目标。其中最为根本的是，要切实转变发展模式，促进管理方式、手段、职能、策略等全方位的转型，推动国有资产经营公司从管理型向经营型转变，建立起适应市场经济要求的控股公司管理模式。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场机制已成为调节企业行为的基本机制，整个社会经济资源的流动和要素的配置越来越向高效益的企业和领域集聚。作为国有资产组织载体的国有资产经营公司要想在市场经济的竞争中占据有利地位，必须彻底改变被动管理的传统模式，从搞活国有股权入手，利用资本经营手段，发挥国有资产经营公司强大的产权杠杆功能、统一协调功能、规模整合功能，推动国有资产的重组优化，改变国有资产的质量和结构，最终使国有企业成为集聚社会资源和要素的主导力量。
