在新世纪初，开发区要继续发挥独特的区位优势，继续成为我国扩大开放、积极参与国际竞争、推动结构调整与产业升级的重要基地和窗口。随着国内宏观发展背景的变化和我国加入世贸组织日程的逼近，曾在改革开放中领先一着的我国众多开发区，目前正面临着三个弱化：政策优势弱化、基础设施条件优势弱化和体制优势弱化。因此，必须抓住入世机遇，加大体制创新力度，营造新一轮发展的体制优势。 一、目前国内开发区的六种体制模式及特点 经过十多年的运行，我国各类开发区（包括省级以上的经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区和各类工业园区）在管理体制及运行模式上，有了很大的分化，大致可分为六种不同的体制模式： 1、实行以企业为主体的开发体制。这种体制首创于蛇口， 也称之为“蛇口模式”。特点是通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区。目前实行这一开发区体制的，有上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，以及洋浦开发区（外资企业）和浙江省的宁波大榭开发区（中资独资企业）。这种开发区对开发主体的定位是地产商、投资商和房产开发商，开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，不具有对开发地域的综合管理权，因而开发主体无法从区域税收中获得必要的投资补偿。其对基础设施的巨额投资必须转嫁到地价上，往往致使地价过高而陷入开发困境。 2、实行政企分离的开发区管理体制。这一体制特点， 是开发区管委会只管理行政事务，而开发事务由独立的开发公司承担。实行这一体制最典型的是中新合作的苏州工业园区。苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，主要是提供公共服务，不直接参与经营。开发主体由中新合资的开发公司承担。园内开发的具体操作是，开发区管委会一次性将获准开发的土地转让给开发公司（首期转让是8平方公里），开发公司开发后进行招商转让。这一体制在机构精干、权责明确和进行大规模成片开发等方面的优势比较明显。 3、实行政企合一的开发区管理体制。 这一体制的特点是开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职，开发区管委会兼具管理者与开发商的双重功能。目前国内大多数开发区实行的是这一体制。该体制的特点是办事效率较高，在开发初期管理者的能动作用较大，缺陷是极易产生机构膨胀、内部职责不清等弊端。 4、实行几个开发区合一的管理体制。 这一体制的特点是经济技术开发区、高新区和保税区几区合一，一块地皮、一套人马同时挂几类开发区的牌子。这一体制的优点是可以同时获得国家对各种开发区的优惠政策，形成区域发展合力和集聚优势，避免在同一区域上存在几个开发区之间的盲目竞争、自相残杀和低水平重复建设，缺点是易导致发展特色不明显。 5、开发区与行政区合一管理的体制模式。 实行这一体制比较典型的是青岛开发区和黄岛区合一，上海浦东开发区已融入浦东行政新区。这一体制的特点是开发区实际上已成为城市城区建制的一部分，优点是容易协调征地、公建、收费等矛盾，避免目前多数开发区存在的区内、区外体制摩擦。缺点是管委会行政事务大量增加，易冲击开发区的中心工作，并可能导致机构人员膨胀，办事效率低，出现旧体制复归。 6、实行“封闭管理”的体制。 目前这一体制以吉林省开发区为代表，开发区党工委、管委会对区内党务、行政、经济和社会事务负全责，对开发区管理职责进行“封闭式”运行。封闭管理的优点是，保障了开发区管委会作为政府派出机构，基本上享有了一级政府应有的管理职权，从而有效减少了部门扯皮、“三乱”成风等现象，提高了办事效率和服务质量，保证了开发区体制的有效运行。 二、目前开发区体制中存在的几个共性问题 虽然存在多种不同的管理体制和运行模式，但总的来说，目前我国开发区受旧体制的制约与影响较大。不论哪种模式，大都存在普遍的体制性冲突，因而造成了投资软环境的总体不够理想。 一是开发区管委会执法主体地位不明确。开发区管委会虽然被明确为一级地方政府的派出机构，但从有关行政法规上讲其不能作为执法主体。对多数开发区来讲，所授予的权力也很不明确。造成这一问题的原因，是国家目前尚未制定开发区法，从立法上对开发区的执法主体地位进行确认。各省市虽然也对国家级开发区进行了地方性立法，但大多是一个原则性的条例，缺乏具体的保障条款与实施内容。 二是开发区与属地管理体制的冲突。在开发区规划圈定的范围内，往往驻有数个行政村、乡镇乃至城区。在多数情况下它们并不归开发区管辖，因而造成了开发区管委会指挥不动，土地征用中漫天要价、百般阻挠等情况；同时对区内公建、税收等实际利益归属问题，常发生争议。而对划入开发区管辖的乡镇来说，因开发区不是一级政府，又带来了选举、治安等一系列问题。 三是管委会与区外本级政府有关职能部门的关系不顺。按照各地人大制定的“开发区管理条例”，开发区管委会作为政府派出机构，代表同级政府对开发区实行统一领导、统一管理，享有同级政府的大部分管理权限。但实际上，许多开发区在土地管理、劳动保障、项目审批、财政、环保等方面的职权经常受到区外旧体制的影响。区外职能部门用各种条条法规作后盾，干预开发区事务。进区检查多、收费多、管卡多、服务少的现象在某些地方严重存在。如某省级开发区目前各种区外收费就达30多种。
