深圳特区保持持续快速发展，中央优惠政策起到了巨大的推动作用。但是从1992年之后，中央的优惠政策逐渐减少，深圳仍然保持了高速发展的势头，是什么原因促成深圳的良性发展状态？本文从政策创新的角度，以深圳作为实例解读政策创新与地区发展竞争力、政策创新与行政改革的关系。 一、以制度创新和政策创新赢得新优势和竞争力 制度创新是深圳发展的重要经验，而制度创新包括政策创新。制度创新是制度变革的重要形式。制度是指各种办事规程和行为规则的集合，包括一定历史条件下形成的社会体制、机制、法律等。对我国这样一个由传统计划管理体制向市场经济体制转轨的国家来说，制度必须经过政策创新并逐步累积才能最终确立，因此政策创新是制度创新的基础和先导。 第一，政策创新是产生有价值的政策过程。第二，政策创新是以新的理念为指导对一些政策进行的改革与完善活动，它与政策制定程序的改革、政策执行的改革、政策评价的改革与完善有关。第三，政策创新是一种有价值的政府行为。政府管理本身就是一个政策制定、政策执行、政策评价与调整的过程。但只有政策创新，这个过程才是有价值的。如果没有政策创新，就没有制度创新和管理创新，也就没有社会进步。第四，政策创新是制度创新的重要内容和体现，研究制度创新不能不研究政策创新。 深圳特区的迅速崛起与政策创新有着极其密切的关系，首先，中央实行的特区政策是深圳创新的前提和基础。中央经济特区政策的创新与实施，为深圳实践创新提供了充分的客观条件，也为深圳的进一步发展奠定了良好的物质和政治基础。1992年以来，国家对全国各地逐渐实行了一些共同的政策，如社会主义市场经济政策、可持续发展政策、科教兴国政策等，但是各地实施的效果不同，深圳实施的效果明显地好于内地，其原因是深圳在遵循国家基本政策的基础上有所创新，有所超前地制订了适应本地区发展的政策，这是深圳在中央优惠政策减弱条件下，继续保持高速发展的重要原因。 深圳的政策创新与其制度创新有着良性互动关系。深圳新制度的建立是以有价值的政策创制为前提，而新制度的建立为推行新政策提供了制度保障。一种创新性政策必须以制度的形式规定下来，也就是必须使政策制度化、规范化、法治化，政策才有权威性。 政策创新对深圳产生何种影响？从1992年以来，中央给深圳的优惠政策仅仅限于税收的15%，其他优惠政策都逐渐变为普惠政策。深圳通过政策创新积极应对挑战，不仅保持了原有的发展优势，还获得了新优势。深圳2000年国内生产总值GDP在中国大中城市中首次超过天津、 重庆，跃居第四位，仅次于上海、北京、广州。深圳的外贸出口总值和人均GDP则依然排在中国大中城市首位。 去年由深圳上划中央的税收达四百八十多亿元， 占全市税收总额的比例达到七成多（注：《中新社》2001年1月24日。）。另外，深圳的高新技术产业产值已占其工业总产值比重的40.5%，深圳成为科技强市。深圳以港口运输为核心的现代物流业迅速崛起，深圳港集装箱吞吐量跃居全国内地沿海港口第2位、 全球第10位。 还有深圳的高新技术产业的快速发展也与科技政策创新有关。1990年，中共深圳市委作出了“以先进工业为基础，第三产业为支柱”的战略性决定，当年还制订了《1990年至2000年深圳科学技术发展规划》。之后又于1991年8月， 发布了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》。1995年初，深圳市领导把信息技术、生物技术、新材料技术等产业作为高新技术产业发展的重要领域。到1998年2月， 又出台了《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》。正是这些颇具前瞻性的中长期规划、产业导向以及扶植性政策，推动了高新技术产业发展。1999年，深圳市政府、北京大学、香港科技大学三方携手，在深圳湾畔建立了深港产学研基地。三方提出，要“将基地建设成为一个高层次、综合性、开放式的官、产、学、研、资相结合的实体”和“具有全球竞争力的高新技术人才培养基地和科技创新与产业化基地”。目前，基地已成功地引进了17个科技成果项目，投入了近1亿元的风险投资，推出了13 个高新技术人才教育培训项目。高科技产业的发展，不仅给深圳带来经济的腾飞，更重要的是它对深圳的社会生活、文化教育、城市建设、企业管理、传统工业等，都带来了潜移默化而又影响深远的连锁反应。 政策创新为深圳带来的新优势，而新的优势，增强了深圳的竞争力。深圳对人才也具有较强的吸引力，目前深圳每年吸引各类人才超过万人。 创新是深圳经济特区发展的灵魂，没有创新，就没有经济特区的创立；同样没有创新，也就没有深圳的发展。创新，是经济特区完成中央赋予的历史使命的必然要求，没有自身的创新实践，经济特区就不可能发挥其应有的作用。 二、观念更新带动政策创新 是什么推动了深圳的政策创新？笔者认为，观念更新是政策创新的重要动力。观念更新是一切创新的前提。深圳经济特区的创新是多方面的，有体制的创新、科技的创新、管理的创新、政策创新，但最重要的是观念创新。观念创新是其他创新的前提。观念创新包括思想解放、观念更新、理论突破等形式。特别是思想解放是观念创新的重要体现。深圳在20年的发展中创造了许多全国第一，其背后都是思想解放和观念的创新。土地拍卖的第一锤；率先建立产权多元化的外向型经济模式、率先进行以市场导向为主的改革尝试、率先对按产品分类和上下对口模式设立的政府机构进行了大刀阔斧的改革；率先进行政府审批制度改革。都是在中央优惠政策的前提下的创新，没有这些创新，中央优惠政策也难以发挥应有的作用。也正是这些创新，深圳比较早地注意到城市管理和城市建设必须体现经济增长、社会进步、环境保护三者协调的原则，从而克服了许多国家或地区在快速发展过程中产生的单纯追求经济增长指标、忽视社会精神文明和环境生态质量，从而导致社会经济增长而道德水准下降和环境恶化这样的发展难题，形成了一条可持续的城市发展战略。
