近些年来，在中国的公共行政研究中，行政道德的问题是人们普遍思考的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德化的思考。其实，自从西方国家出现了“新公共行政”运动以来，关于公共服务中的伦理学就已经成为全球范围内的研究热点。虽然由于“新公共管理”运动等新的公共行政学说的提出，“新公共行政”运动作为一场运动被一些标新立异的学者们宣布过时，但公共行政的学术研究中关于伦理道德的问题却是一个比较稳定的话题。事实上，行政伦理学已经成了一门新的交叉学科，并被认为是公共行政研究中最有活力的新学科。因为，以往的公共行政研究过于重视科学的向度，事实分析和技术性探讨被看作为真正的解决问题的方式，而对公共行政中道德问题的探索却开辟了一个新的视界，使人们在公共行政的科学研究中发现了价值的王国。而且，关于公共行政的价值思考越是深入，就越暴露出以往关于公共行政的科学化设计的缺陷。 关于公共行政的价值思考和道德化建言必将对公共行政的道德化建设起到推动的作用，所以具体地思考公共行政道德化的途径将是一项有意义的工作。应当说，公共行政的道德化包括两个方面，一个方面是公共行政体系的道德化，即公共行政的法律制度、公共行政组织的结构和体制设置、公共权力的运行机制、公共行政的行为方式等等，都必须贯彻公平、公正、正义、平等的原则和具有充分的合理性；另一个方面是公共行政中活跃着的主体即行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务感和责任意识，在一切活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。最为重要的是，公共行政道德化的制度向度与行政人员的道德自觉是密切联系在一起的。 一、公共行政道德化的制度建设 公共行政的道德化首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德的合理性。这种道德的合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。 我们说公共行政的道德化首先是公共行政的制度和体制的道德化，是因为只有制度的和体制的道德才是深刻的和广泛的，才是具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德所无法达到的。关于制度的作用，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中作了重要论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[1]。可见，在制度安排、 体制设置中贯穿道德原则是公共行政道德化的基础工程，只有这一基础工程搞好了，才能时刻提醒行政人员自重、自省、自律，才能更好地发挥道德的导向作用。例如腐败、官僚主义等问题，腐败者和官僚主义者的自利追求、淡漠公共利益和对职业责任的麻木不仁固然是重要原因，但更重要的原因是我们的制度和体制中存在着种种漏洞；行贿受贿问题，不论是官员主动索取还是有意拉官员下水，都在于我们的制度对官员权力的约束和对公民正当权益的保护不力。总之，个体的道德性是有限的，特别是我们正处在把市场经济运用于社会主义的基本政治、经济、文化制度之中时，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就亟需以制度和体制的形式，建立一系列明确的规范，使行政人员在善与恶之间，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁，并建立起坚定的道德价值取向。 人们之间的伦理关系和道德原则不仅存在和展开于人们的日常生活世界中，而且同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。所以，伦理关系和道德原则也是制度的基本内容。公共行政也是这样，而且更需这样，在公共行政的法律制度和权力结构体制及其运行机制上，都需要包含着道德的内容，并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如制度伦理学家罗尔斯指出，个人职责确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[2] 制度和体制的道德性对个体道德具有客观性的约束力，行政体制以及它归属的制度的道德化对于行政人员的行政行为有着普遍的约束力。我们知道，从一般伦理学的角度看，在个体道德体系中，道德原则、道德规范要转化为人们的道德实践，必须以人们的认同为中介，并变成主观良心的感召，才能起到道德的激励、教育和规劝、禁止等作用。否则，这些作用会因人而异。与此不同，制度的道德性没有这种主观相异性，它对不同的行为主体具有同等的客观有效性，它不为个体的偏爱所左右，而且对个体的偏爱、价值追求还起矫正作用，把个体的行为纳入到统一的社会道德秩序中来。对于行政人员的个体道德来说，也是这样。不仅如此，公共行政制度和体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励的作用，对于道德觉悟低的行政人员，则可以表现为惩处和制裁的作用。所以说，制度与体制的道德化就能够实现对行政行为的调控，能够通过鼓励行政人员的道德自觉性，强化道德的他律性，把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循，有据可查，有法可依。 公共行政道德化在制度建设方面应当达到这样一种效果，那就是塞森斯格所说的：“如果他不再履行对共同体有利的某个行为，或者如果他不再履行义务，他的自尊的丧失，他对共同体的福利的关切、他由于被共同体抛弃所带来的不幸，就不亚于抵销了他可以得到的任何物质上的好处。”[3]所以，在公共领域中， 制度的伦理化是实现公共行政道德化的前提，这就需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。
