中图分类号：K251文献标示码：A文章编号：1003-854X(2000)06-0066-05 自1840年鸦片战争后，中国社会逐渐发生了重大变化。而在清末民初时期，中国历史则处于从古代向近代过渡的剧烈转折阶段，发生的变迁广泛而深刻。但至今为止，史学界往往只重视政治、经济和思想文化的这一变化，而对于社会尤其社会行政管理方面的这一变化则很少论及。本文拟从这一时期产生的新的社会行政管理体系及其职能和效用等方面予以研究，以求对这一侧面所反映的中国封建社会向近代社会的转型作一初步探讨 一 鸦片战争后，帝国主义列强凭着与清政府签订的一系列不平等条约，大肆对中国倾销商品和掠夺原料，并不断发动对中国的侵略战争，与此同时，由于清政府对外对内政策的错误，我国社会危机日趋严重。这主要表现为各种社会问题触目惊心，社会关系严重失调，以致社会动荡不安。在此情况下，一方面出现了以农民阶级为主体的下层群众革命斗争和资产阶级领导的革命斗争，另一方面亦出现了洋务改革，资产阶级领导的维新变法以及晚清最后10年间的官方改革，无论作为前者的社会革命，还是作为后者的社会改革，均有一个共同点，即变革社会。在此之中，清末民政部的创设和辛亥革命后资产阶级新型民政工作的草创，则是直接变革社会的重大举措，具有不同程度的积极意义。 从广义上说来，任何国家机构（无论中央或地方）都具有支配社会的职能。但支配社会直接的、具体的、事务性的工作，则由国家的某些职能部门来承担，这些部门的内涵如何，与社会行政管理工作的性质及成效紧密相联。那么，清末民初的这一管理机构与以往相比，到底发生了哪些重大变化呢？ 其一，机构专门化。 所谓专门化，系指所设机构专门负责有关社会管理的事务，在职掌方面不再兼顾其他。1906年9月，内外交困的清政府不得已宣布“预备立宪”，并首先着手官制改革。其间，由奕劻等议定的一个改革中央官制的奏折提出，以前中央官制的弊病在于“权限之不分”，“职任之不明”、“名实之不符”。具体表现为：“名为吏部，但司籤制之事，并无铨衡之权；名为户部，但司出纳之事，并无统计之权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权。”因而，应“分权以定限”，即将立法、行政、司法三者分权。据此原则，他们提出，中央行政机构应设外务部、度支部、吏部、民政部等11部（院）。至于巡警部，可改属民政部，因为“巡警为民政之一端”（注：《光绪朝华东录》第5册，中华书局1958年版，第111-112页。）。上述中央官制改革的设想在得到慈禧太后的同意后，由清政府发布命令，以正式实行厘定的中央新官制。 清末民政部的创设，实出于统治者安定社会秩序和巩固政权的需要。但这一重要中央机构的建立，毕竟使其权限和职任划分得较为清楚，使社会行政管理机构专门化，因而对当时及以后的社会管理工作具有积极意义。1911年10月辛亥革命中建立的湖北军政府和稍后的南京临时政府即沿袭这一机构，实行社会行政管理。军政府成立之后，因以军事为重心，内务行政暂由军政府的决策机构谋略处负责。10月14日，《中华民国军政府暂行条例》规定，军政府设军令、军务、参谋、政事4部。政事部下设外务、内务等7局。由内务局管理民政事务。10月25日，在上述《暂行条例》基础上加以修改而制定的《中华民国鄂军政府改订暂行条例》则取消了包揽大权的政事部，实行机构专一化，加强行政部门，设立内务、外交、理财、交通等9部，规定内务部权限为“掌关于内务行政事宜”（注：1911年10月26日《中华民国公报》。）。1912年1月南京临时政府成立后，其内务部职掌为：管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、善举和公益等（注：《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，载1912年1月3日《临时政府公报》第2号。），这一中央社会行政机构的专门化特征更为明显。 其二，机构系统化。 所谓系统化，系指所设机构皆以民政为中心，组成一个有内在联系的社会行政管理体系。清末官制改革的原则虽为“事有专司”，但哪些事归民政部管辖，民政部应设哪些下属机构，仍是一个复杂的问题。其中，最关键者为怎样处理巡警部以及户部、礼部、工部的问题。从隋唐开始的六部中央官制朝朝相袭，但社会终有变化和发展，应及时加以变更。就当时具体而言，“巡警为保安行政，实内治之要纲，而清户口、整齐民风、改正市区、振兴土木，均与保安行政息息相关，非合为一官，难期联络。故以户、礼、工各部所兼管之户籍、风教、道路、沟渠等事并入，总为民政部”。“户部之称，本为民部，唐人避讳，以户易民。今民政既有专官，财政自应独立，故并户部财政处，为度支部，以次为[于]民政部”（注：《考察政治馆厘定阁部院官制节略清单》，光绪三十二年九月。）。据此思路，1906年设立的民政部由民治、警政、疆里、营缮和卫生5个司组成。民治司“掌稽地方行政、地方自治、编审户口、整饬风俗礼教、核办保息荒政、移民、侨民各事”。警政司“掌核办行政警察、司法警察、高等警察及教练警察各事”。疆里司“掌核议地方区划、统计土地面积、稽核官民土地收放、买卖、核办测绘、审订图志各事”。营缮司“掌督理本部直辖土木工程，稽核京外官办土木工程及经费报销，并保存古迹，调查祠庙各事”。卫生司“掌核办防疫卫生、检查医药、设置病院各事”（注：《清朝续文献通考》卷119，职官五。）。这一机构设置不仅职责十分具体，而且以社会管理为核心，因而大致合理，是一种历史性的进步。后来建立的南京临时政府民政组织即内务部亦仿效这一作法，下设警务、民治、土木、礼教、卫生和疆里6局。这与清末相比，主要差别在于增设礼教局，将原民治司关于礼教的职掌分离出来。1912年6月20日，由北洋政府公布的《内务部官制修正草案》仍设6司，其名称稍有改变，如设职方司，以取代疆里局，而各司职掌与以前大体相同。
