民国年间蓬蓬勃勃的地方自治活动已经引起史学界相当的关注，相关的论文不时见之于报刊杂志。但对民国自治运动的发端源头——晚清地方自治，史学界则似乎有意无意地予以回避。之所以如此，是因为辛亥以降，受资产阶级革命派政治宣传的影响，学术界普遍存在一种对满清政府及其政策深恶痛绝的情绪，以致我们对晚清政府的某些政策措施一直不甚了了。本文不揣冒昧，以苏州地区为个案，着重探讨晚清地方自治的内容、实质及其历史影响。 一 1906年左右，清朝统治集团中一些开明人物开始提出实行地方自治的主张。南书房翰林吴士鉴率先上奏朝廷，提议仿照东西方良法，在中国推行地方自治，以达到“上下相维，内外相制，主权伸而民气和，举国一心，以日进于富强”的目的（注：《南书房翰林吴士鉴请试行地方自治折》，见《清末筹备立宪档案史料》（中华书局，1979年），下册，第711—714页。）。随后，出使俄国大臣胡惟德等也上书朝廷奏请颁行地方自治制度。 在群臣呼唤下，清廷于1907年发出上谕，同意在部分省份先行试办地方自治。1908年，清廷在公布的九年预备立宪上谕中允诺七年内完成地方自治，以为立宪政体打下基础。1909年初，清廷又陆续公布了《市镇乡自治章程》、《市镇乡自治选举章程》、《府县自治章程》、《府县自治选举章程》等有关地方自治的法律性文件。清廷在公布这些章程时强调地方自治的意义说：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚饬所属地方官……迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第643页。）把地方自治作为立宪新政的基础，且严令优先开办，不得延误，表明清廷此时推行地方自治的用心还是真诚的。与成立责任内阁相比，实行地方自治对皇权的冲击毕竟要间接得多，清廷在这一点上率先让步应在情理之中。后人似不必将清廷允准地方自治一概斥之为“玩弄政治权术”。 清廷有关地方自治的政策是面对全国各地的，但各地自治实践活动的成败得失因地方人民素质的高低表现出极大的差异。苏州是苏南的中心城市，具有悠久的崇文重教的传统。特别是明中叶以后随着江南经济的迅速发展，富而好文也成为一种社会时尚。近代开放通商之后，苏州的新式学堂和留学教育活动更是如火如荼，为天下之先。一方面是社会经济的繁荣，一方面是文化教育的发达，这两方面的合力赋予苏州市民较高的文化素质和较强的自治能力。而此一“人的因素”决定了苏州地方自治活动能够先于中国其它城市而展开。 苏州地方自治活动起始于成立自治筹办处与城厢自治公所及自治议事会。 大约在1907年9月，苏州成立了苏省地方自治调查研究会。 该社会团体后来与官方合作，于1908年扩充并改名为苏省自治局，内附设自治研究所。同年年初，苏州官绅又为成立江苏省谘议局在沧浪亭设立谘议局筹办处。该处除同城之抚藩府县各级长官外，约有绅士72人（注：叶昌炽：《缘督庐日记》戊申正月十五日；戊申正月十七日。）。1909年，苏属所设谘议局筹办处归并江宁。苏州官绅将原谘议局筹办处之一部合于自治局，统称为江苏省苏属地方自治筹办处。据《江苏自治公报》所刊《自治筹办处办事章程》，我们知道办事处“员司有总办三员，以藩、学、臬三司充之。会办一员、总理二员，以本省绅士充之。协理二员，以本省绅士充之。参议无定员，以各属绅士充之。提调一员、顾问四员，下设四科，科长、科员若干人，官绅并用”（注：《本处办事章程》，见《江苏自治公报》第二期。）。显然，自治筹办处是一个半官半绅或半官半民的地方自治权力机构，它的出现一方面暗示着苏州地方自治活动中传统官权的十分沉重，反映了东方社会早期现代化的共同特征；另一方面也说明民间自治力量在不断抬升，它们已经获得了“准官方”机构的法定地位。 自治筹办处采合议制形式办公。它的办公章程与议事细则都带有明显的资本主义精神。如办公章程中有这样几条：“本处饭食均有定时，办事人员如有后时，另食及另留膳者均由该员自给膳费”；“本处开列办事各员一览表，备载衔名、出身、到处年月、薪水数目、字号、籍贯，以便考核”；“本处人员在办公时间，非有关于本处事件不得随意会客”；“本处每日办公时刻春季冬季午前九时起至十一时止，午后一时起至四时止，夏季秋季午前八时起至十时止，午后二时起至五时止”；“三处公役凡门号房及收送公文之役均归庶务科管理稽查，概不得收索规费”（注：《江苏自治公报》第三期。）。议事细则也写道：“议决可否之时以多数定之，决定之后会员中尚有异议要求更议，会长得咨问在场会员，决定其异议之可否，否决者不得更议”；“会议时有必须调查而后决者，得由会长指定调查员先行调查，定日更议。”（注：《筹办处议事细则》，见《江苏自治公报》第四期。） 苏属地方自治筹办处的主要事务是筹办下属城、镇、乡的自治公所。它的第一次会议的决议是这样写的：“城、镇、乡同为下级之地方自治团体，苟能同时举办，令一、二年间各厅、州、县合境之地无不规模具备，岂非上愿？然而教育既未普及，程度自有不齐，乡间之风气不及城厢之开明，无可强也。因势利导之法，宜令各厅、州、县先就城厢地方首先兴办，以动乡民之观感，然后自镇而乡，逐渐推行。”随后拟定了《各属筹备自治公所简章》和《各属筹办自治公所办法》，规定自治公所成员构成为“所长一人；副所长二人；参议无定员；调查员数由所长共同酌定；司选员临时推充；常驻办事员一人；书记一人；会计兼庶务一人”；“需用经费由官绅协力筹之”（注：《江苏自治公报》第一期。）。为了加快自治理论与思想的普及，筹办处所属之自治研究所自1909年7月起开办每期为时8个月的自治培训学校，“以教授关于地方自治诸学科，养成办理各厅州县研究所人才为宗旨”。从当年《东方杂志》所载《江苏研究所章程》，我们得知其具体课程是：一、宪法纲要；二、法学通论；三、现行法制大意；四、谘议局章程及选举章程；五、城镇乡地方自治章程及选举章程；六、调查户口章程；七、其他奏定有关自治及选举各项法律章程；八、自治筹办处所定各项筹办方法。而根据《江苏自治公报》，我们又知道其所聘教员大多为自日本学习归国的留学生，如“日本早稻田大学毕业生雷奋，日本法政大学毕业生廪生潘承锷、日本法政大学毕业生优贡费廷璜、日本早稻田大学毕业生杨廷栋、日本大学法学士戴良弼”等（注：《呈报派定自治研究所各员及减支薪水文》，《江苏自治公报》第四期。）。学员人数和资格则是：“学员定八十名，通饬各府厅州县每属选送二人。惟长元吴三县为省会之区，须宽送几个以宏造就，但至多不得过四人。各属选送学员须具有左列资格：一、在该地方继续住居三年以上及有职业者；二、年龄须在二十五岁以上五十岁以下者；三、品行无亏者；四、文理清通者；五、身体健全者；六、未犯国律明载之刑罚者；七、不梁嗜好者。”（注：《东方杂志》第六年第七期，宪政篇。）
