中图分类号：K252文献标识码：A文章编号：1000—5242（2000）02—0003—05 文官制度是政治制度的重要组成部分，它对于一个政权的兴衰，有十分重要的影响。制度健全、配置合理、廉洁高效、代谢有序的文官制度，会起到巩固政权，稳定社会，促进发展的作用；反之，配置失当、缺乏监督、效率低下、代谢无序的文官制度，则会导致一个政权逐渐走向衰落。中国古代的文官制度到明代和清前期发展得相当完备和成熟，但自从1840年鸦片战争开始，传统的封建体制被逐渐打破，文官制度也随之发生变化，“正如小心保存在密闭棺木里的木乃伊一接触新鲜空气便必然要解体一样”。[1]（P3）1901年—1911 年清末官制改革对文官的设置做了大规模的调整和更张，为整个清朝历史所仅见，这一调整和更张的过程，既反映了历史的必然规律，其结局又给后人提供了警醒和鉴戒，因而有探讨的价值。 一、清末官制改革中的文官设置过程 清末官制改革中文官制度的大规模调整和更张，始于1901年之后的新政立宪改革。在此之前，也有一些新官职和新衙门如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及总理各国事务衙门的设立，但那不足以代表官制改革的主流，也没有形成以国家意志为特点的整体改革。戊戌维新运动中，变革官制的呼声一度形成强大的态势，在光绪皇帝的主持下，也裁撤归并了几个冗闲衙门，但由于运动的失败，裁掉的衙门旋又复旧。义和团运动中，清政府的统治遭受沉重打击，中央权威严重削弱，地方督抚权力加强，尤其通过“东南互保”，清廷对地方已呈尾大不掉、呼应不灵、内轻外重、枝强干弱的局面。《辛丑条约》的签订，中国陷入半封建半殖民地的深渊，国内矛盾日渐尖锐，革命派日益活跃，对清廷的统治提出严峻的挑战。另外，作为清廷最高权力中枢的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的过程中，饱尝了凄风苦雨、颠簸流离的滋味，深感无法照旧统治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光绪的名义， 发布了“变法”上谕，内称“世有万祀不易之常经，无一成不变之成法”，“深念近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师”，“总之，法令不更，锢习不破。欲求振作，须议更张。”[2]（P4601-4602）清廷要求各级官员在两个月之内，“各就现在情形，参酌中西政要”，“各举所知，各抒所见”。[3]4月21日，命设督办政务处，作为推行新政的总汇机关，派奕劻、李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，地方大吏刘坤一和张之洞遥为参预。政务处下设提调二人，章京若干人，负责制定新政的各项措施，收掌全国各地官员章奏及办理全国官制、学校、科举、吏治改革等事务。督办政务处是晚清官制改革中，朝廷设立的第一个新机构。 此后，清廷为大规模的官制改革进行了前期准备工作，其中主要包括裁撤书吏、衙役，裁詹事府、通政司、河东河道总督，另外，改设外务部，新设学部、商部、巡警部。在此基础上，清廷派遣载泽、端方等“五大臣”出洋考察政治，考察的结果，清廷决定仿行西方的立宪政体。1906年9月1日，清廷发布上谕说：“……故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张。”[4]（P43）这一上谕的发布，标志着官制改革的正式开始。到清末为止，官制改革建构的文官行政体制如下。 1.中央行政机构的调整与增设 1901年，清政府为了使部分行政职能与西方接轨，同时也是迫于列强的压力，首先将总理衙门改为外务部。改设外务部时的谕令说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重订和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。……总理衙门著改为外务部，班列六部之前。”[5]列强在与清廷的议和大纲中， 有“总理衙门必须革故更新……其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允执行”等语。[6] 外务部的文官设置，最初如下：设总理王大臣、会办大臣各一人，设尚书兼会办大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右参议各一人（正四品），之后又增设丞参厅参事四人（正五品），员外郎二人（从五品），主事二人（正六品）。至宣统三年（1911年），责任内阁成立，改定官制，外务部裁总理大臣和会办大臣，改尚书为外务大臣一人（从一品），改左、右侍郎各一人为副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣“掌主交涉，昭布德信，保护侨人傭客，以慎邦交”。[7]（职官六·外务部） 1903年7月，设商部，负责所有路矿事宜。商部设尚书一人，左、 右侍郎各一人，下设左、右丞和左、右参议各一人。 1905年9月，设巡警部和学部。 巡警部掌京城内外工巡事务并管理各省巡警。设尚书一人，左、右侍郎各一人。下设左、右丞，左、右参议，郎中、员外郎、主事等中下级官员，裁原工巡总局。学部掌全国教育事宜，稽办学校政令。设尚书一人，侍郎一人。下设其他官员略同巡警部。原属礼部、国子监的教育事宜划归学部。 这样，经过外务部、商部、巡警部和学部的创建设立，清朝传统官制具备了新的内容，而反映出如下的特点：第一，满汉复职的制度（即同一官职分别有一满人和一汉人，且满人掌实权的制度）被否定和取消，客观上有利于消除满汉界限，同时利于精简机构，提高效率。第二，商部章程还明确提出更改旧有六部的办事方式，实行一种会议制度，增加了工作的透明度和民主风气。[8]第三， 新设各部与旧有衙门之间形成一种新型关系，致力于分工明确，权限厘清：“自商部兴，别为一种风气。所用之人，吏部不敢过问，所筹之款，户部不得与知。抵掌谈时务者，相继效尤，未几而立警部，未几而立学部。”[9]同时， 商部章程还规定商人可充任官员，显然打破了传统的抑商观念。以后各部设立的咨议官、顾问官及艺师、艺士等官职，就是这一做法的进一步发展。
