集权与分权

——略论《东方杂志》在清末民初政争中的折衷观点

作 者:

作者简介:
洪九来(1966—),男,江苏南通人,复旦大学历史系博士研究生。复旦大学 历史系,上海 200433

原文出处:
山西师大学报:社科版

内容提要:

集权与分权的关系在清末民初的中国政坛上一直是个纷争不休的话题。在清末,这一问题夹杂在有关“立宪”的争论之中;在民初,这一问题直接表现为有关联邦制与郡县制的争论。本文择取商务印书馆1904年创刊的大型综合期刊《东方杂志》为研究个案,通过对该刊一群文化保守主义者相关言论的剖析,从中析离出他们既不同于极端的集权派,也不同于极端的分权派的相对独特的调和思想与折衷主张,以此深化我们对这一历史话题的思考。


期刊代号:K3
分类名称:中国近代史
复印期号:2000 年 07 期

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      中图分类号:K257.5文献标识码:A 文章编号: 1001—5957(2000)—02—0105—06

      一

      任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言,虽然有“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的政治伦理信条,但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面:一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争,二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾,归结起来,就是一个集权与分权的问题。两汉时期地方诸侯“挟天子以令天下”,唐朝的藩镇割锯,明后期地方督抚势力的坐大,这些中国历史上不同时期的混乱政象无不是中央王朝在集权与分权关系上失衡、失控后导致的。有清一代,在这个问题上呈现出前后迥异的两个时期。道光朝以前,凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略,牢牢地控制着中央权力中枢的运作,政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后,随着湘淮汉族官员集团的崛起,地方督抚势力渐成尾大不掉之势。维新时期,令不出京;庚子事变中,东南数省倡导“互保”,公开抗拒中央,地方主义势力越来越猛。诚如《东方杂志》(以下简称《东方》)一篇社论所指出的,“观于吾国政府,朝发一令曰,宜率此而行,外省置之不顾也;夕下一谕曰,宜以此为戒,外省依然如故。查询事件,则延迟不筹画也;有困难之交涉于政府,不闻为之一担任也。”[1](4卷5期, 社论)中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的状况。晚清政府为了挽回流失的中央权威,从1901年起,借推行“新政”的名义,逐渐加强了中央集权。尤其是1906年进行官制改革后,采取各种手段打击了张之洞、袁世凯、岑春煊这些拥有实力的地方督抚,集权措施一度奏效。不过,在君主专制政体之下,任何集权的行为无疑都要带上“家天下”的色彩,满清王朝为自己一家一姓谋私利的本质在集权过程中也暴露无遗。1911年初“皇族内阁”成立后,国内舆论大哗,立宪派尤为感到失望,纷纷指责满清王公权贵们组织的所谓内阁完全是“名为内阁,实则军机;名为立宪,实则专制”[ 2](文牍),在革命风暴一触即发之际,仍然如此愚顽、自私,简直是无可救药了。因此,清之季世,中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中,是促成革命爆发,清王朝垮台的重要原因之一。

      《东方》在清末时期当然无法回避上述话题。从抑制君权,大兴民权的政治理念出发,立宪派是主张地方自治,反对中央集权的。他们甚至认为“中央集权”问题只有在立宪政体之下才有讨论的意义,在专制政体之下毋庸妄论,“盖中央集权者对于立宪国而有之,非对于专制国而有之也。……今以专制之国中央集权久矣,而尤以为中央未集权焉,更求所以集吾权者,是必吾人皆裸,而政府有余笥;吾人皆饿,而政府有弃肉,而后可以满其意,此非国家之政体也。”[1](第1年7期, 社论)因此,立宪派当时极力反对清政府搞所谓“中央集权”的举动。最典型的事例莫过于1904年清政府派兵部侍郎铁良南下,以编练新军为名想统整被东南数省分割的财权,《东方》等立宪报刊对此举大加抨击,认为其用意“在于取东南之财以练北方之兵”[1](第1年9期, 社论),行中央集权之实,这将会加剧中国南北对立的局面,重演第二次“义和团”式的惨祸,因此,举国上下应该一致抵制,杜绝铁良南下的阴谋等等。不过问题的另一面是,立宪派要实行渐进式的改良理想又恰恰需要一个有权威的、稳定的权力中枢在上层做保障,在下层则需要一个广泛的、有自治能力的社群做基础,而这两者在当时的中国社会均不可能提供给他们。因此,在立宪派看来,“若固执中央集权即为中国前途至凶恶之事,必将以反对中央集权为中国前途至吉祥之事”,这也并非他们的本意,因为“以非中央集权为吉祥者,将以中央集权,则吾民可以实行其革命逐满之谋耶!”[1](第1年11期,社论)这更不是他们愿意见到的惨祸。从这个角度讲,《东方》所代表的立宪派在清末也没有绝对地反对中央集权,只不过他们认为清政府所搞的集权举动完全是出于自私自利,别有用心,如设官裁官,“皆由他事推演,牵率致然。故当局筹维,全不以改革官制为本位。夫至所办之事,与其本事,漠不相关,则其方针之误,岂待言哉?”[1](第1年1期, 内务栏)这种集权行为当然不是立宪派所能接受的。

      既要坚守民主宪政的政治信念,又要兼顾无序、失衡的社会现实,《东方》在处理这一对矛盾时,采用了较为灵活的斗争策略。它在本质上主张以兴实业、广教育等方式培育民权,扶植地方自治的势力,以破除君主集权的传统弊政。但在表面上又强调君主集权与分权于民并不矛盾,君权固正有赖于民权兴。因此,他们在与专制政体正面交锋时,往往规避与君权的冲突,而是指向它的替代对象——官权。所辑引的《时报》的一篇社论就把这种斗争技巧较为圆熟地表达出来了。

      中国名为专制之国,然版图太大,人民太众,势非一人所能理,故自秦并七国以至今日,真能专制之君,不过七八人,其他皆有专制之名,而无专制之实也。下无国会,上不专制,则事权不能无所归,于是或归于外戚,或归于宦官,或归权臣,二十四(史)中彰之明矣!因此,该文认为中国专制集权之害不能由君主来承担,而应由各级官吏与权贵们来承担,“中国今日之现象,如欲治民,必先治官,非治官则上意无自通之于民。”[1](第1年11期,内务栏)《东方》的一篇社论也把权力纷争的现象归咎于各级官员,“今官制之敝无他,京官以数人共一事,而不察其人之能否相宜;外官则每设一官,即举内政外交之权,悉以付之,而不察其力之果否克胜,此事之所以不治也。”[1 ](第4年8期,社论)也就是说,该文作者认为当时中央权力过于涣散,地方权力过于集中,因而他提出了一种调和式的集权之策:“所谓中央集权者,非必举疆臣之实权,而一一削夺之也。道在分人专任,政府第提纲而挈领耳!”具体方法是采宋代的州府制,“举司道之官,一切罢之。地方庶政,俾知府得径达于朝,不必复关白督抚”,这样上下直接相通,“中央威令,简而易行”。同时考虑到列强虎视眈眈,边境危机四伏的现状,又要保留督抚们一定的权职,像兵权、财政、对外交涉诸荦荦大端“则以责诸督抚,略如前明督抚之专治兵事者然”。该文确信这个折衷的方式可以调息重内与重外的争论,扫除立宪道路上的一个阻碍。

      由此可见,《东方》在清末谈集权、分权问题时并不绝对地偏向任何一方,而是以“官权”作为契入点,指出中央与地方都存在着弊端,均需革治。这种既调和又实用的主张上升到理论高度就是杜亚泉在《东方》上标榜的“减政主义”:“减政云者,减并官厅,减少官吏,减省政务,即减缩政治范围之谓也。”[1](第8卷1号, 杜亚泉文)他认为,“减政主义”有两点益处:“一方面去人民依赖政府之心,以破除政府万能主义迷误;一方面消人民嫉视政府之念,以防止无政府主义蔓延。”杜亚泉当时之所以力倡此种主义,主要原因在于他洞察到政治纷繁纠杂的根源,“正因官吏太多,彼此以文牍往还,以消日力,所谓‘纸张天下’是也。此等事务,皆在官与官之间,与吾民无与。”清政府表面上大张旗鼓地行“新政”,搞“立宪”,其实是“以积极之面目,行其消积之志趣,似进而实退者也”。因此,从“恭己无为”的政治思想出发,杜氏强调政治秩序“有自然之法则管理之”,庸人无须自扰,上下应该息争,应以消积的手段,达到积极的目的等等。在这里,调和主义的政治主张已深深流露出乌托邦式的色彩。

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