〔中图分类号〕D691 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003 —8353—（2000）02—0021—04 政治参与的方式多种多样，如政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触、政治冷漠等。近代中国的地方自治尚处于两种政治型态的交替过程中的尝试阶段，因此，地方政治参与的方式也颇为简单，仅表现为地方代议机关的选举、投票等方面。因此，本文的考察和分析也以此为重心。 一、清末地方政治参与水平分析 考察和分析清末新政时期的地方政治参与水平，必须关注与此相关的两个重要因素：政治参与的广度和强度。所谓政治参与的广度，是指从事某种政治参与活动的人口的比例；政治参与的强度则指政治参与活动影响政治系统的程度和持续性，以及它对政治系统的重要性，S.P.亨廷顿称此两个因素为“两项次维面（sub-dimensions）”〔1〕。 清末新政时期的省级自治仅仅是选举省级代议机关——省谘议局。组成省谘议局的议员名额，本应按各省的人口比例决定，但由于当时人口调查初始，各省人口总数难以确定。无可奈何之下，只好按照当时科举时代的学额的百分之五为标准来确定各省议员总数。此种标准的划分并不公正，也不能真正体现民主的精神，存在的问题很多，在一定程度上将会影响地方政治参与的水平。因为各省的名额数和人口总数并非是一种正比关系，按此标准操作，人口多而学额少的省份其代议机构的议员名额将会受影响。 另外，在谘议局议员的选举中，还对选举资格和被选举资格作了多项限制，此限制主要表现在性别、财产、年龄和教育程度方面，是非常苛刻的。凡属于本省籍的年满25岁的男子，具有下列资格之一的，才具备选举资格：1.曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上，卓着成绩者；2.曾在本国或外国中学堂同等或中学以上的学堂毕业得文凭者；3.有贡生员以上的出身者；4.曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；5.在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者。凡非本省籍的男子，年满25岁，寄居本省满七年以上，在寄居地有一万元以上的营业资本或不动产者，亦有选举权。被选举权的资格限制在年龄上比选举权大5岁：凡属本省籍或寄居本身满10年以上的男子，年满30岁以上者，得被选为谘议局议员。〔2〕 清末新政所实行的地方自治，除省级自治外，还分为州县自治（上级自治）和城镇乡自治（下级自治）两级。两级地方自治机关均由选举产生。在此两级自治的选举中，对于选民资格的限制也有严格的规定。凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住三年以上，并年纳正税或地方公益捐二元以上男子，均具选举权和被选举权。〔3 〕这种选举和被选举资格的限制比起省级自治的限制规定来，虽然删去了财产的限定，但性别限制依然存在，这将大大降低政治参与的广度。若按男女性别对半比例计算，政治参与的广度将降低一倍。考察地方政治参与的广度所关心的问题是：究竟有多少人合乎选民资格，实际的选民数是多少？举山东、湖南为例来说明这一问题：在山东，按照上述有关选民资格的规定，至1909年2月，选民初选合格人数116,351人，后经审核添补，共得合格选民119,321人，以当时山东省人口3400万计算，选民总数不足全省人口三百分之一；以20岁以上人口占全部人口的3／5计，则不足成年人口的一百八十分之一，不足成年男子的百分之一，而实际参与的选民数量更少〔2〕。 在湖南，按照上述选民资格限制，不足成年男子的百分之一，而实际参与选举的选民数更少。至1908年，选民初选合格人数为100,487 人，当时湖南全省人口总数为2700万人，按此计算，选民总数不足人口总数的二百五十分之一，是成年人口的一百五十分之一，不足成年男子的七十分之一，〔4〕这与山东省的情况大体相似。 从清末地方政治参与的广度上来看，由于在财产、性别、教育程度上对选举资格和被选举资格的限制，使得此时期的地方政治参与成为一种典型的精英政治参与。这使得地方自治成为地方精英的政治参与，由于地方精英在中国晚清时期处于少数的地位，这就决定了地方政治参与的广度极为有限，大大降低了地方政治参与的水平。 对于清末地方政治参与强度的考察，将从另一个角度有助于说明当时政治参与的水平。政治参与的强度就是指政治参与对公共政策影响的程度，也就是指政治参与的有效性和重要性。对此一问题的考察，可以通过对地方自治选举结果的分析来说明。 从全国范围看，清末省谘议局议员的出身背景：1.有功名的士绅阶级占91%，其中进士占4.7%，举人占19.1%，贡生占29.7%， 生员占37.5%；2.国外留学者约占20%，以留日者居多；3.多数议员均曾在中央或地方政府中担任过职务，尤多中上级官吏；4.议员多数家庭殷富〔4〕。 从山东省的情况来看，至省谘议局成立时，共有议员109人， 其中进士5人，占4.6%；举人19人，占17.4%；贡生共计21人，占19.2%；生员共计50人，占44.9%；无功名者6人；出身不详者6人，共中71人受过新式教育〔2〕。 从上述数据可以看出，无论是从局部还是从整体上看，都能得到大体一致的结果。由于在财产、性别、教育程度上对选民资格的限制，清末民初的政治参与实际上是一种地方精英的政治参与。地方精英在选举投票过程中，为自身利益所驱动自然会推举本阶层的人选，选举结果表明了其政治参与的有效性和重要性。当代美国政治学家乔·萨托利在有关民主的论述中提出这样一个命题：“可得到的自治强度同所要求的自治广度成反比。”〔5〕以此命题出发来分析当时地方政治参与的强度，由于清末地方政治参与的范围局限于地方精英，其广度相对缩小，这时期地方政治参与的强度是相对较高的。至于省级以下地方自治，其政治参与的强度是极其低下的。清末新政时期的地方自治面临重重困难，因为这种政治参与是中国历史上的初举，所以在具体运作时不知从何下手。从几个省份的情况来看，大都是从成立地方自治研究机构、培养地方自治人才入手。从湖南、山东、河南等省的状况看，大都如此。湖南省至1911年3月，共培养有2819名自治人才〔4〕，山东省自治研究所于1909年1月开办的第一期自治人才训练班就有学员200余人〔2〕。这种“临时抱佛脚”的做法收效不大，加之上述选举资格的种种限制条件，使得地方政治参与的基础极为薄弱。此地方自治的主动权完全操纵在官方手中，由此而产生的地方政治参与完全变为一种动员参与，这与西方近代意义上的地方自治有着实质的不同。“所谓选举，不过是少数人的把戏而已，难怪呈现一片混乱”。〔4 〕综合上述对地方政治参与的广度和强度的分析看，其水平还是十分低下的。
