一 开埠以后，上海以其诱人的前景和惊人的发展速度吸引世界许多国家和政府的视线，世界各地的冒险家、商人和传教士等纷至沓来。据统计，到1910年，至少有24个国家和地区的侨民居住在上海租界，许多国家纷纷在上海设立领事馆。1843年11月，英国驻沪领事馆率先开设，此后美国（1846年）、法国（1848 年）、 葡萄牙（1853 年）、 德国（1854年）、荷兰（1854年）、西班牙（1856年）、瑞典和挪威联合王国（1856年）、丹麦（1856年）、俄国（1860年）、意大利（1861年）、比利时（1863年）、奥匈帝国（1867年）、日本（1872 年）、 巴西（1885年）、夏威夷（1897年）、墨西哥（1903年）、古巴（1906年）、哥斯达黎加（1909年）、阿根廷（1910年）等国家和地区次第在上海设立了领事馆。合而言之，整个晚清时期，上海共有20个大大小小的领事馆，20个国家和地区不同形式和色彩的国旗在上海的空中飘扬（注：故宫博物院明清档案部、福建师范大学历史系合编：《清季中外使领年表》，中华书局1985年版，第91—209页。）。所谓“高建牙杆挂彩旗，各邦领事壮威仪”（注：洛如花馆主人：《春申浦竹枝词》，顾柄权编著：《上海风俗古迹考》，华东师大出版社1993年版，第475页。）。 在次第设立的20个领事馆中，英、法、美作为上海租界的创始国，具有其他国家难以匹敌的政治优势和广泛的影响力。从某种意义上说，英、法、美三国驻沪领事是上海租界社会的真正主宰。但具体地说，英、美领事在公共租界享有的权力和法国领事在法租界中享有的权力并不完全一样。 上海英租界辟设之初，租界里几乎所有的权力都集中在领事的手中。1854年工部局成立之前，英国领事掌握着租界的最高权力，他批示纳税人大会和“三人道路码头委员会”的每一个决议案，并决定任何有关《上海土地章程》的事件。工部局成立后，领事的权力遂由直接控制变为间接控制。“工部局制订警察和道路管理章程，规定罚款和其他奖惩事宜。但是所有这些章程和规则都须经纳税人大会批准，同时还须经领事和公使的同意，方始有效。只有在这种情况下，有关政府，在透过其派出的代表，才能对纳税人大会或工部局所做有关租界市政的决议案，做相当的控制。工部局有如执行机构，纳税人大会则似立法机构。然而，两者皆受北京和上海外交领事人员的控制”（注：吴圳义：《清末上海租界社会》，台湾文史哲出版社1978年版，第10—11页。）。就是说，工部局和纳税人大会所做的决定，领事拥有否决权。但英国驻沪领事或公共租界领事团除了司法案件或工部局所做决定与华官有关者外，对工部局负责管理财政和制订警察组织章程等事宜一般并不横加干涉，工部局有相当的自主权。就是巡捕房，也并非完全受领事团的指挥，工部局亦有相当的调度权和控制权。 与公共租界领事团或英国驻沪领事相比，法国驻沪总领事拥有更全面的权力，他独享法租界的管理权，掌握着法租界的一切政治权力，包括控制警察和解散公董局之权。依据1868年4月14 日法国总领事白来尼公布经过修改的《上海法租界公董局组织章程》规定：公董局董事会总董一职依法由总领事兼任；总领事有权停止董事会会议，但应立即呈报法国外交大臣及驻华公使，该公使认为必要时，可宣布解散董事会，唯应奏请皇帝陛下御核；董事会议决案，非经总领事明令公布，不得执行；总领事应负担维持租界内秩序和安全的一切任务；巡捕房开支费用虽由公董局负担，但应绝对受总领事的指挥，总领事有权委派、停止或革除巡捕房人员的职务。按照这个章程，公董局总董一职应由总领事兼任，实际上法国驻沪总领事一般并不兼任总董一职。从1868年5 月该章程生效后选出的第1届董事会一直到1911年1月选出的第44届董事会为止，总董一职都由董事会自行推定，“每届正副总董选出后，当时的总领事都发有委托代行主席职权的委任信，给当选正副总董以法定的权力”（注：董枢：《法租界市政沿革》，《上海市通志馆期刊》下册，第752 —753页。）。从表面上说，总领事放弃兼任总董， 意味着总领事的权力有所削弱，但事实上并非如此，公董局董事会中的法籍董事和总董选举常由总领事亲自操纵。当然，作为法租界独裁者的总领事也有自己的烦恼，譬如为了保持法国人在公董局的优势地位，就必须经常有4 个法国人担任董事，但法租界里的法籍侨民人数不多，有资格担任董事的人更少，因此每逢董事会改选，法国总领事常为缺少法籍董事的合适人选而头疼不已。如1883年“已经到了无法找出4位够资格的法国人， 以代替现任公董局的4位法籍董事”（注：吴圳义：《清末上海租界社会》， 台湾文史哲出版社1978年版，第13页。）。但即使在这种情况下，法国总领事总能想出办法确保法籍侨民在公董局中的优势地位。 除了上述权力，领事们还拥有另一项重要的权力，那就是治外法权。中英《五口通商章程·海关税则》第13条规定：“倘遇有交涉词讼，管事官不能劝息，又不能将就，即请华官会同查明其事……其英人如何科罪，由英国议定章程、法律，发给领事官照办。”（注：王铁崖编：《中国旧约章汇编》第1卷，三联书店1982年重印本，第49页。 ）这个规定将在华英人完全置于中国司法审判权之外。1844年缔结的中美《望厦条约》第21款和第25款又进一步规定：“嗣后中国民人与合众国民人有争斗、词讼、交涉事件……合众国民人由领事等官捉拿审讯，照本国例治罪。”“合众国民人在中国港口，自应财产涉讼，由本国领事等官讯明办理；若合众国民人与别国贸易之人因事争讼者，应听两造查照各本国所立条约办理。中国官员均不得过问”（注：王铁崖编：《中国旧约章汇编》第1卷，三联书店1982年重印本，第56页。）。据此， 美国领事获得了对在华美国人的逮捕、审讯、定罪和惩治的司法权力。此后，其他国家纷纷援用“片面最惠国待遇”条款，“一体均沾”。在治外法权的庇护下，各通商口岸的外侨成为中国政府不能触动的特殊人群，上海租界里的外侨当然也不例外。不过，并不是所有的外侨都能享受治外法权的，那些未在上海设领事馆的国家的侨民就无法享受领事所提供的庇护，对这些侨民的司法案件有特殊的处理方式：“如果被告为外国人，而其所属国未在上海设置领事时，将由‘同知’（华籍会审官）审理和判决。该项判决须经道台同意，而道台则将此事征询与中国有条约关系国之领事”（注：吴圳义：《清末上海租界社会》，第18页。）。
