从1990年5月国务院批准建立全国第一个保税区到现在，我国已建或在建的有上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等十五个保税区。十年来，作为我国对外开放组成部分的保税区建设已初具规模，保税区在对外贸易、出口加工，增进国内和国际两个市场的联结等方面，发挥了一定的积极作用。但是，目前保税区不同程度地存在缺乏活力的现象，其应有的功能未得到充分发挥。本文认为，向国际通行的自由贸易区接轨，并依照国际惯例进行运行，是保税区发展的必然走向。 （一） “保税”一词属海关用语，意指出口货物暂时不缴纳进口税，而先将其存入特定区域。如果货物从特定区域转运出口或经加工再出口，则免缴出口关税。享受保税待遇的货物称之为保税货物。一般认为，因外有保税仓库(Bonded Warehouse)和保税工厂(Bonded Factory)，国外的保税区域(Bonded Area)是指保税仓库和保税工厂的融合体。国外没有作为特定功能区域的保税区(Bonded Zone)。保税区这一概念是我国独创的。 然而，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区不是简单地作为保税仓库和保税工作的功能融合，而是以国际自由贸易区作为功能取向的。中央级的对外文件，我国保税区的对外宣传，都将保税区通译为"Free trade Zone"（自由贸易区），而不是"BondedZoe"（保税区）。对于这个问题，李岚清副总理1994年6月在天津全国保税区工作会议上说得很清楚：“我国的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区（他们习惯叫'Free tradeZone'或'Free Port'）”。 自由港(Free Port)、自由贸易区(Free trade Zone)是国际经济性特区的两种类型。按照常规划分方法，经济性特区主要包括自由港、自由贸易区、出口加工区和科学工业园区。 自由港是一国（地区）划定的置于海关辖区以外的特定区域，在这一区域内，外国船只可以自由进出，全部或绝大部分外国商品可以豁免关税。与经济性特区的其它形式相比，自由港的特征主要有两个：一是自由港一定设在港口或者港口的一部分；二是自由港作为货物的集散中心，主要用于国际贸易、转口贸易，进出口的作业量较大。自由贸易区是自由港的发展形态。自由贸易区与自由港在功能上基本一致。一般来讲，自由贸易区与自由港的区别主要有三：一是自由贸易区的设置区域没有严格限定，它既可以是海河港口及其附近，也可以在一国的任何地方（包括内陆）；二是自由贸易区并非纯贸易，它可以进行工业性加工、制造；三是从开放的自由度来说，自由贸易区较自由港为低。在自由港，除个别商品外，所有商品均可享受关税豁免，而在自由贸易区，享受关税豁免的主要在生产流通领域，居民的消费流通领域不在其列。出口加工区和科学工业园区是自由贸易区的现代形态。出口加工区是指一个国家（地区）划出一定的区域，提供相应的基础设施，以优惠政策吸引外国投资，发展在国际市场上有竞争力的出口加工业。而科学工业园区则是通过多种优惠措施和便利条件，引进外资与新技术，吸引高级科研人才，将科研、教育、生产与贸易相结合的新型自由经济区。如果说，在自由贸易区内，也有加工业，但那里的加工业是为对外贸易服务的，贸易是自由贸易区的主体功能；而在出口加工区，加工制造业是它的主体功能，出口加工区具有明确的产业导向，这是出口加工区与自由贸易区的区别之一。区别之二，无论是自由港还是自由贸易区，一般都有明显的隔离设施，与区外隔开，而出口加工区和科学工业园区则没有此类设施。区别之三，出口加工区和科学工业园区只能享受一般的租税优惠，而不能享受关税豁免。 如果把我国的保税区置于上述自由港、自由贸易区、出口加区、科学工业园区的分类中，我国的保税区在特征上与自由贸易区最为接近。因为第一，我国保税区与外界的隔离装置、它所能享受的关税豁免等与出口加工区和科学工业园区区别了开来。第二，我国保税区在设区选址、功能取向、开放的自由度等方面，与自由港又有着较的差别。 当然，我国的保税区还只是在某些特征方面接近自由贸易区，但它毕竟不是自由贸易区。保税区与自由贸易区的主要区别，一是保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外的。二是保税区的货物存储有时间限定，一般为2-5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处“欠帐”状态，因而保税区对货物采用帐册管理方式；而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，因此自由贸易区一般采用门岗管理式，简化了手续。保税区与自由贸易区最本质的区别在于，保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关治外法权保护的、无贸易限制的关税割免地区。正是在这一点上，保税区与自由贸易区的区别泾渭分明了。 （二） 从海关保税的视角中解脱出来，把保税区放到当今世界经济格局的大背景上予以思考，人们不难得出这样一个结论：向自由贸易区演进是我国保税区发展的必然选择。 从深化改革、扩大开放的角度看，有必要将保税区建成有中国特色的自由贸易区。随着我国全方位对外开放格局的形成，原来在经济特区（包括保税区）实施的部分特殊政策，现在物区外也在实施，经济特区的“政策效应”正在弱化，出现了所谓“特区不‘特’”的现象。另外，自1992年以来，我国的进出口关税率已先后作了多次调整，平均关税已由92年的43%降至目前的17%左右。有资料表明，如果我国加入了WTO，我国的关税水平还将继续下降。这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成自由贸易区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”，成为深化改革、扩大开放的试验基地。 从溶入世界经济一体化的角度看，也有必要将保税区建成能充分参与国际竞争的自由贸易区。长期以来，广大发展中国家是以廉价劳力和低价土地、矿产等初级产品提供者的身份参与国际分工的。然而，在当前全球经济一体化、国别经济国际化的背景下，随着跨国及其跨国产品、跨国经营的出现，这一情况正在发生变化。跨国公司的产品是在研制、生产、销售等环节上实现高度国际化的产品，是各类生产要素跨国最优配置的结果。在这样的背景下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局，以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。这一情况对保税区来说，既是机遇又是挑战。囿于原有保税区的格局和模式，甚至将保税区视作保税大仓库、保税大作坊，其结果必然是被动地接受发达国家成熟技术、乃至淘汰技术的转移。而以“境内关外”的地域和功能优势，自由贸易区就有可能主动地溶入世界经济一体化的格局中，到全球经济的大海中去搏击。
