改革开放以来，中国的经济开发开放采取了由东向西，由沿海到内地逐步推进的战略。到目前已初步形成了沿海、沿江、沿边和内地的全方位、多层次、有重点的对外开放格局，覆盖354个市县、55 万平方公里、3.3亿人口。据不完全统计，从80年代建立5个经济特区、14个沿海城市及其后建立的32个国家级经济技术开发区、54个高新技术产业开发区和14个保税区，目前我国已设立各类各级开发区4210个。随着西部大开发战略的实施，国家最新规定，只要条件允许，中西部地区每个省区都可设立国家级经济技术开发区。 上述开发开放区在国家有关政策的鼓励下，已成为中国经济新的增长点和拉动经济发展的重要力量与重要区域，在经济结构变迁、技术进步、对外贸易、利用外商直接投资和经济体制转轨中发挥着不可或缺、无法替代的作用。1997年与1982年相比，我国经济特区和开发区各项主要经济指标的增长速度均大大高于全国平均速度，并且呈现出与预期目标趋近的态势。 国家级特区、开发区在中国国民经济中占有重要地位并对中国经济发展作出了很大贡献。尽管特区、开发区所占面积不大，但在综合经济实力上有其地位。特别需要指出的是，发展对外经济贸易是特区、开发区经济活动的重要内容，它们利用外资、对外贸易、引进技术状况反映着其对外经济的辐射能力，已成为中国利用外资、对外贸易发展的中心（表1）。 表1 1982年—1997年中国经济特区和经济开发区若干指标比较 特区/开发区 经济特区 经济技术开发区 年份 1982 1989 199719851989 1997 工业总产值(亿元) 20300 25830.91 56.99 2776 进出口额(亿美元)11.67 136.12 422.65198.3 出口 7.1 70.41 241.9 0.395.14 111.18 进口 4.57 65.71307 87.12 外商投资项目数 751216 2015 84 222 2095 协议外资额(亿美元) 12.1212.7 49.5 3.05 5.0 65.39 实际外资额(亿美元) 2.286.93 73.5 0.423.49 58.30 资料来源：1980年—1998年中国经济特区和开发区年鉴。 特区和开发区在引进、推广应用先进技术和管理经验，进行技术开发和管理经验扩散，将科技成果转化为生产力，提升企业管理水平，以及促使现有企业进行技术改造和管理创新方面；在优化产业结构和产品结构，带动产业、技术升级方面，日益发挥着示范窗口和重要的中介作用。 存在的问题 随着形势的发展，我国现有特区、开发区均面临着如何借助自身优势和政策优势，保持可持续发展的问题，同时，多年来隐藏的问题在新形势下也日益凸显。 （一）现有定位是否合适已经提到议事日程 目前特区、开发区作为改革开放的“试点”和“窗口”是成功的，但由于特区的历史原因造成的孤岛经济与示范带动效应的定位矛盾日益凸显，许多开发区缺乏带动扩散效应，但马太效应十分明显，结果失去了特区、开发区应有的作用。另外，发展模式单一化和同化，许多开发区没有形成自身的特色与模式。一些开发区的目标是成为新城区，这与国家设立开发区的初衷是不符的，其结果是利用开发区的优惠政策形成了一个新的城区，但这一开发区最终被消灭了。特别需要指出的是，由于现有政府管理体制存在许多问题，条块分割严重，部门保护主义使得一些开发区成为一些部门的“所属物”，如科技部门设立了高新技术开发区，海关设立了保税区，旅游部门设立了旅游度假区，结果在同一地区出现多个国家级开发区，有的是邻里，原有国家经济技术开发区的功能被分解了。这种做法的后果是优势难以集中发挥，同一区域开发区自相竞争严重，许多新设立的开发区“开而难发”，形同虚设，同时影响了原有经济技术开发区的发展。 （二）各开发区发展不平衡，经济技术水平总体不高 由于各开发区的条件和起步的时间不同，发展极不平衡，许多开发区产业结构同化与劳动密集型化。技术水平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、档次不高，经济增长主要依靠外延。很多开发区国内小企业众多，许多企业纯属“三来一补”的加工型企业。结果不少开发区成为污染密集产业的集中地，对当地环境产业产生了较大的压力。目前，中国各类开发区已达4210个，其中各地自行设立的达3080多个，各类开发区规划占地面积总计达123.57万公顷，而投资开发建设的只有18.25万公顷，其余部分有一半多已平整土地但无投资者问津。 这既浪费了宝贵的耕地，又影响了生态环境。 （三）制度创新受到挑战 开发区创立之初就立足于改革开放排头兵地位，大胆地进行体制创新，努力营造符合国际管理运作的投资“小气候”，许多开发区十多年来已经形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到弱化，向一般行政区域体制退化的压力不断增大。部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央政府要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权利之间冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、通过一站式或一条龙服务等创造的高效率等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。
