外资优惠政策是指一个国家或地区在一定时期内给予来自外国的资本以特殊有利的条件和受惠的待遇。其内容涉及到投资活动的各个方面，包括土地出让、厂址选择、设备引进、外汇使用、税收和利润分配以及金融、贸易等方面赋予许多优于内资企业的优惠待遇。 在吸引外资方面，我国以往主要依靠税收优惠政策，也就是在税收政策上给予外商超国民待遇。主要包括：（1）降低税率。（2）减免税期。（3）亏损结转。（4）再投资退税。这些税收优惠政策旨在鼓励外商对经济特区、沿海地区、边远地区和特殊行业、高风险项目进行投资和继续扩大生产规模。除了税收优惠之外，我国还在外汇、土地使用等方面比较多地赋予外商优惠待遇。例如，1994年以前允许外商投资企业持有外汇，对内资企业则实行外汇留成额度管理。1994年以后对内资企业实行结汇售汇制，不能持有外汇余额，而外商投资企业则可以保留现汇帐户。又如，外商直接项目的建设用地可以申请一定时期的土地使用权，采取土地批租的形式向外商投资企业出让土地使用权。经济特区和沿海开放城市的开发区通常对外资企业的土地使用费给予相当高的优惠。外商投资企业可将土地使用权转让给其他企业，或将土地使用权用作贷款抵押。有的地区则允许外商成片开发土地，建设工商用房和居民住宅，以出售、出租或抵押等。此外，还有优先的审核批复待遇、投资决策权、机构设置权、职工辞退权、跨地区吸收人才特权、工资定价特权、进出口经营特权和报关权等。 我国对外资的优惠政策，有着深刻的历史原因。在我国改革开放初期，由于受传统计划经济体制和国内经济发育条件的限制，投资环境不完善，客观上要求实行特殊的优惠政策，以达到吸引外商前来投资、发展国内经济的目的。事实上，这些特殊的优惠政策，大都在吸引外资方面发挥过积极作用，并使经济特区利用种种优惠政策，构成独特的竞争优势，以超常的速度实现了经济的发展。我国吸纳外国直接投资的资本占发展中国家的1／3，成为世界上仅次于美国的第二大吸收外国投资的东道国。这在很大程度上得益于外资优惠政策的实施。 然而，随着改革开放的深化和市场经济的发展，这种优惠政策在改革开放的整体格局和市场经济运行体制中就显得格格不入，其局限性及其负面效应日益暴露出来。 一、外资优惠政策的局限性 首先，外资优惠政策作用的有限性。我国的实际情况是，尽管实施较多的优惠政策，但其他投资的软环境诸如管理、立法等方面相对较为落后，给外商投资经营造成较严重的障碍，影响了其投资热情与信心。如我国几个主要经济特区是我国投资环境最好的地区，但外商仍对其人事安排、办公效率、政策延续等方面啧有烦言。据记载，外商对我国经济特区的负性评语可归纳为以下几大方面：（1）缺乏完备法规；（2）执法不严、违法不究，造成有法不依的局面；（3）行政机构复杂；（4）政策不一贯；（5）办事手续太多；（6）官员对国际惯例不通；（7 ）缺少总体发展规划；（8）当地信息资料不全；（9）“苛损杂费”太多；（10）“高价供应”等等（注：李高峰：《对引进外资中“优惠政策”的思考》，《经济体制改革》1997年第1期。）。 其次，外资优惠政策享受的局限性。我国目前采用的外资优惠政策主要是税收优惠待遇，除了亏损结转之外，降低税率、减免税期、再投资退税等优惠措施有一个共同的特点，那就是它们都是针对企业利润所进行的实质性特惠，因此，主要适应于赢利企业而不适应于非赢利企业。只有企业盈利了，才能享受到这种税收特惠，否则，再多的税收优惠对他们来说都是没有意义的。从实际情况来看，只有那些投资规模小、经营周期短、见效快的劳动密集型企业才能在投资的短期内开始获利并享受税收特惠，而那些投资规模大、经营周期长、见效慢的资本集约型企业是难以在短时间内开始获利并享受税收特惠的。这客观上造成对以劳动密集型企业为主的港澳台资本的吸引，对以资本和技术密集型企业为主的发达国家资本，尤其是大型跨国公司投资的排斥。 再则，优惠政策实施手段的凝固性。改革开放以来，我国根据具体情况，适时地、分阶段地提出外资优惠政策。以税收优惠政策为例，1984年11月15日，《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》明确地提出了鼓励外商在特定地区投资的税收政策；1985年12月13日，《中华人民共和国关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》明确地提出了鼓励对资本密集型企业投资的税收政策。1991年6月30 日《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税实施细则》又提出了对技术密集型项目的税收优惠。由此可见，我国外商直接投资税收优惠政策的制订经历了鼓励对特定地区投资到鼓励向资本密集型企业投资再到鼓励向技术密集型项目投资的动态过程。然而，税收优惠措施或手段并没有随这一政策目标的动态演进发生变化，均使用了利用外资初期就采取的降低税率、减免税期、再投资退税和亏损结转等实施手段。由于这些固定的优惠措施对资本密集型和技术密集型的外商投资企业缺乏吸引力，因此，有关鼓励对资本密集型和技术密集型企业或项目投资的税收优惠政策目标难以得到圆满的实现。 复次，外资优惠政策规定的欠缺性。1994年以前，我国对外商投资企业作了大量的税收优惠规定；而在1994年税制改革后，与内资企业一样，对新设立的外商投资企业实行统一的增值税、消费税和营业税，但我国对外商投资企业的所得税仍单独立法。由于各种优惠和减免，一些外商投资企业上交的所得税仍然偏低，不仅远低于发达国家的税率，与低税区的自由港香港相比也相差无几。因为香港地区对其公司在港外所获利润免税，港商对于这一优惠比较欢迎，但欧美国家的外商则并不感到有利可图。因为在税收方面，为避免双重课税，国际上通行的办法是资本输出国和资本引进国之间签订协定，订立税收抵免或税收饶让条款。欧美国家大都采取税收抵免以解决双重征税，所以，欧美客商在项目谈判中不太考虑税收条款，而只关心所得税不高于他们国家税收法的规定。可见，税收优惠的好处只对港澳台投资者具有一定吸引力，而对拥有大量资金、先进技术和管理方法的西方发达国家的外商吸引力是有限的。
