按照党中央、国务院提出的浦东要率先建立社会主义市场经济新体制的要求，借鉴现代市场经济的财政理论，并结合浦东新区跨世纪发展的目标与实际，我们认为：“十五”期间浦东新区财政体制改革的目标在于贯彻分税制的改革思路，进一步完善各级政府间的事权与财权的划分，建立一个科学、合理、规范的转移支付体系。围绕着这一目标，我们提出以下实施原则： 1、兼顾两级利益的原则。坚持合理分配和适度集中并举的方针， 既要考虑调动乡、镇、街道当家理财的积极性，又要考虑新区开发开放对新区整体财力的需求。 2、坚持事权与财权相结合的原则。相应的事权需要相应的财力， 而相应的财力又必须承担一定的事业发展责任。新的财政管理体制以新区与乡、镇、街道相应的事权职责为基础，努力做到事权与财权的有机结合。 3、科学、合理确定转移支付数额的原则。 转移支付应具有较高的透明度，收支因素的考核、转移的方式、方法、数量、规模等每一个环节都要有明确公开的规定，其计算公式、各项考核因素所占的比例、调整系数的比重都应有较高的透明度，以便于上下级之间互相监督执行。 一、浦东新区政府与街镇政府之间支出责任的划分 在市场经济体制下，政府的财政职能主要体现在资源合理配置、收入公平分配、经济稳定增长三个方面。在多级财政体制下，各级政府是有所分工、各有侧重，主要是干其能干得最好的事，由此便产生了各级政府间的事权划分问题。 1、事权划分的总体原则 西方发达的市场经济体制国家的各级政府之间一般都有比较明确的事权划分，即某类经济活动或某项收入究竟归那级政府取决于由那级政府来从事该项活动或取得该项收入在资源配置上更有效率，在收入分配上更加能够体现公平性。 具体来说，主要是遵循受益范围和职权下放两个原则。所谓受益原则，即对各级政府事权或支出范围的界定通常是根据公共产品的受益范围来确定的。受益范围具有全国性属性或意义的产品和劳务，应当由中央政府提供，受益范围具有地域性属性或意义的产品和劳务，应当由地方政府提供。这一原则同样适用于我们浦东新区与市政府、以及与街道、镇之间的事权划分。 对于受益范围涉及整个上海市区的公共产品，如越江隧道、地铁等，主要应由上海市政府负责，浦东新区政府仅承担发生在新区管辖范围内的部分，如具体由新区政府负责实施，则应由上海市政府拨给相应的配套拨款；对于受益范围仅局限于新区范围的公共产品，则应当由新区政府全权负责；对于受益范围局限于某个街道、镇辖区内的公共产品，应当由所在街道、镇政府提供；对于具有跨街、镇性质且具有“外部效应”的公共项目，新区政府应按照这种“外部效应”的大小来决定其参与的程度，即按一定比例以专项拨款的方式承担项目的一部分成本。 所谓职权下放原则，即由于地方政府所做出的地方性决策比新区政府的决策更切合实际，可以更有效地满足当地居民的需要，因此，事权应以地方为主，即大量的具体行政事务交由地方政府办理。凡下一级地方政府能办好的事务，一般就不上交上一级地方政府，上一级政府只处理下一级政府不宜办理的事务。这不仅有利于提高办事效率，也便于民众监督。 2、浦东新区政府与街道、镇政府之间的事权划分 就“九五”期间浦东新区与街、镇政府在支出责任上的划分而言，根据沪浦管办（1995）124号文的精神，浦东新区与街、 镇的事权和支出的划分是这样的： 新区按其事权内容，主要承担新区区一级产业结构调整，新区区一级大、中型市政建设工程，以及新区区一级行政管理所需经费和各项事业的发展经费。 这种事权的划分基本贯彻了受益原则，但仍然存在着较大的问题。首先是所谓“内外不清”问题，即政府与市场的界限没有划清。如企业的基本建设、挖潜改造、科技三项费用、流动资金的增补，属于企业自身应解决的问题，应当由企业自己承担，而不应由政府负担。 其次，是所谓的“上下不明”问题，即上下级政府之间的界限没有划清。尤其是目前街、镇政府的财政支出基本上用于“吃饭财政”，根据文件，街、镇政府也是“在保证经常性开支的基础上，安排乡、镇、街道经济发展所必需的建设性支出”，这不符合我们的受益原则与职权下放原则。 对于受益范围局限于街道、镇的公共项目，当然应该由这一级政府财政承担，并且由于我们前述的原因，地方政府更了解地方的需求，能更好地完成任务。而在现行原则下，街道、镇政府财政只履行“吃饭财政”的职能，一有建设性支出的项目，就可以伸手向上级政府要钱，不仅加重了新区政府的财政压力，也不利于地方政府财政增收节支和廉洁自律：既然建设性项目可以向上级政府要钱，那么本级政府就有可能把资金用于经常性的非生产性的开支，有可能产生挥霍和浪费。 因此，我们在设计街、镇“十五”财政体制框架的时候，主要着重修改两条：一是删去新区政府负担的区属企业的技术改造和新产品试制费，二是增加街、镇政府在自己管辖区范围内的公共设施、基本建设费用以及城市维护建设费用。即十五期间街、镇的事权和支出范围为：农林水气事业经费、科教文卫事业经费、抚恤和社会救济事业经费、行政经费、城市维护建设经费、政策性补贴、镇级各项经济和社会事业发展所需建设性经费。 二、财权的划分 一个由多级政府组成的财政体制通常包括三个方面的内容：各级政府间的事权划分、各级政府间的财权划分和各级政府间的财政转移支付制度。政府间的事权和财权划分在财政体制中占主导地位，它在很大程度上规定了转移支付的方向、内容、形式和规模。而一定的事权必须要以与其相当的财力为基础，也就是我们通常所说的事权与财权相结合的原则。
