与华界专制集权的官僚政治不同，晚清上海公共租界采用西方资本主义国家立法、行政、司法三权分立的政权组织形式，实行由纳税人会议、工部局、领事团共同参与运作的地方自治制度。 一、纳税人会议：半殖民地袖珍王国中的小议会 早在1845年，在上海租界的第一个《土地章程》中就有关于由界内租地人议决界内事务的规定。这是上海公共租界纳税人会议制度之滥觞。至1869 年， 《上海洋泾浜北首租界章程》正式将租地人会议（LandRenter Meeting）扩大成纳税人会议（Ratepayers Meeting），并对会议的召集方式、讨论事项、议决效力等作了更为详尽的规定，从此，作为上海公共租界自治制度重要内容的纳税人会议，俨似一个小议会，在洋泾浜北岸足足存在了七十余年。 根据1869年的《土地章程》，洋泾浜北岸的纳税人会议由界内“所执产业地价计500两以上， 每年所付房地捐项照公局（指工部局——引者）估算计10两以上（各执照费不在此内），或系赁住房屋，照公局估每年租金计在500两以上而付捐”的西人组成。 （注：《上海洋泾浜北首租界章程》，见王铁崖编《中外旧约章汇编》第1册， 三联书店1957年版。）会议的形式分为年会（annual meeting ）与特会（special meeting）两种。其中，年会每年举行一次，由各有约国领事（或其中过半数者）于西历“正、二月内宣示，限21天，齐集众人”。特会则因事临时召集，无规定日期。其程序是，“由有约各国领事官（或一位或数位），或房地执业租主（例得有阄议事者必满25人，写立允单，方可举行），随时订期，邀请赴会，以便公同商议与租界内大众相关之事（所订之日、所议系因何事，须先期10天宣示）。” 按照《土地章程》，纳税人会议的年会无法定主持人及出席人数的规定。会议主席一般由到会者临时推举领事或纳税人充当。会议讨论的事项主要有：（1）通过预算、决算。（2）决定捐税的征收。（3 ）选举地产委员（Land Commissioner）。其中，地产委员的选举系1898年修订章程时加入。当时，工部局在征地筑路问题上与界内租地外人的矛盾日益突出。为了在房地产赔偿及筑路费用分摊等问题上有所仲裁，遂决定设地产委员3人。一人由工部局指派，一人由界内每年纳税10 两以上的租地外人选举，而另一人则由纳税人年会产生。3 名地产委员均于纳税人年会举行之次日就职，任期一年，其薪给由工部局从公款中支取。但工部局有俸人员不得入选。由于纳税人年会的上述讨论事项并无须领事批准之规定，故其在议决之后即为有效。 与纳税人年会不同，纳税人会议的特会在会议的主席与出席人数上均有一定的限定。“特会议事之时，租界各执业租主统计人数，如到场者极少，须有三分之一（凡房屋、地基执业租主例得议事有阄者或自己到场，或离境出门给据与人代办者，均在此数内）……当赴会议事时，如有领事官在场，即以在任较久之领事官为会中首领，如无领事官在场，则于例得有阄议事诸位之中公推一人（须允行人数在大半以上）为此次议事会首。”按照《土地章程》，特会的讨论事项主要有以下两个方面：（1）《章程》中规定可由特会议决的事情。如，核准预算外开支， 批准工部局制定的《土地章程》附律，划定界内土地的公用地段，议准工部局职员三年以上的任期等。（2 ）未载于《章程》而“与租界内大众相关之事”。如，修改《土地章程》，增加工部局华人董事等。由于后者范围极广，故《章程》第15款明确规定：“凡照此章在公会议允行之事，倘系章程内未经提及与大众攸关者，会首必将此事报明各领事官等，俟其酌定批准之后，方可施行。” 然而，无论是年会还是特会，它在表决程序上均采用了相同的方法。（1）实行简单多数制。年会规定：“凡议行之事，或大众全允， 或大半已允者均可从而行之”。特会规定：“到场之人如已有大半书允，则所议定之事未经到场之有阄议事人悉当照行”。（2 ）实行复票制（multiple voting）。即一人得投数票。如， 一票代表其个人住宅纳捐之资格，一票代表其公司纳捐之资格等。惟“每一洋行中所发不能过一阄”。（3）实行代投票制（proxy voting）。《章程》规定， 会议之时，“离境出门给据与人代办者”均计入出席人数。凡“持有此等离境出门，因病未到者之特书托办字据人”，均准其代为阄议。 除了以年会、特会的形式议决界内重大事项之外，公共租界纳税西人的另一重要权力即为选举界内行政机关工部局的董事。 1869年以前，工部局董事的选举向在租地人年会上进行。1869年以后，随着《土地章程》的修订，始改由领事团另择日期召集纳税西人举行。《章程》规定，“有约各国领事官（或其中已有大半位数）于西历每年之正、二月初旬，择定日期（必于两礼拜之前宣示于众），按照后开章程，选举办事公局之董事”。“员数多不得过9位，少不得逾5人”。“其堪充董事者，必名下所付房地各捐，照公局估算每年计50两以上（各执照费不在内），或系赁住房屋，照公局估每年租金计数1200两而付捐者”。其具体办法是：
