美国学者罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，对于后发外源型现代化国家来说：“一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程”（注：罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1988年版，第78页。）。可是在中国，晚清高度完备化的中央集权君主体制并没有成为启动和推行现代化的有利条件。其实，问题并不仅仅如此，在已经迟到却又不能不到的早期现代化进程中，清政府不仅不能充分利用现有的中央集权权威资源，反而带来了中央权威的持续衰落，并直接阻碍着现代化的发展，这里的原因究竟在哪里？ 原因是多方面的。其中，西方势力的持续侵入，在不平等条约护符下所形成的特权对中国政治体制的权力分割和威胁，清政府的妥协投降、政治腐败所造成的社会不信任感的加剧等等，均成为清政府中央权威衰落的重要因素。 然而，这一切似乎仍不足说明问题。如果我们仔细观照历史，就会发现一个不容忽视的现象，在第二次鸦片战争以后的社会危机和中国社会发生一系列变化的过程中，清政府并不是完全无动于衷，而是为维护统治，被动地采取了一些早先极不愿意采取的改革措施：成立总理衙门，设置南北洋通商大臣，允许地方督抚兴办了一批军事和民用企业，训练新式海军；甲午战后，光绪颁发谕令，推行新经济政策和文化教育政策，推动练兵、兴学、修铁路、发展工商等各项事业的开展；1901年，慈禧成立督办政务处，宣布实行新政。从洋务运动开始，清政府的改革并没有中断过，这些改革都是由中央政府推动的，且具有从器物到制度逐步推进的渐进改革特点。 因此，一个鲜明的却又被人忽视的历史现象被凸现出来：一方面，是清政府利用中央权威逐步推进各项改革；另一方面，是清朝中央政府的统治能力降低，中央各部职权的有效性不断丧失，地方权力扩大。二者是同一进程的两个方面。可见，这两者之间必有某种联系，换句话说，中央权威衰落与清政府的渐进改革方法、措施有密切关系。探讨晚清政府推行改革的方法和措施，有助于我们深入了解这一问题。 1 在中央体制危机和社会新需求的矛盾面前，清政府采取了避免中央内部矛盾的做法，下放权力，把改革变成地方督抚的事权，由此带来了中央和地方的矛盾，直接削弱了中央集权权威。 这一现象起源于19世纪50—60年代。当时清政府在绿营废弛、国库空虚的巨大压力下，不得不依靠地方，允许地方督抚自己组织军队，自行筹饷，镇压太平天国。正是通过这些督抚，清政府渡过了统治危机。 进入60年代以后，中国社会内部经济结构已发生变化，形势需要清政府采取措施，推行改革，以适应社会变化而带来的新需求。对一个中央集权体制的国家来说，推行改革可以有两种入手办法：一是从中央做起，首先进行体制调整，确立改革者在中央的领导地位，然后确定规划，一步一步推进改革。它的前提条件是，最高领导人要有现代化意识，并能利用一批具有现代化意识的官僚和革新人士推进改革。但是它也会触动相当部分既得利益者，使改革遇到极大的阻力。另一种办法是从地方做起，把各项改革化解为地方事权。但这必须以下放权力为前提。它的好处是可以避开中央内部矛盾，可以在不需对中央体制进行大的调整的情况下进行，但也需要冒造就地方利益势力的风险。 19世纪60年代，清政府高层领导中还没有形成具有现代化意识的改革力量。总理衙门虽倾向于引进西器，但它只是临时应付对外交涉需要而设置的，大臣是兼职的，因此不是独立的职能部门，难以独立承担现代化领导机关的重任。而地方督抚则不同了，在镇压太平天国过程中所兴起的一部分汉族官僚，具有“无论若何大难皆挺然以一身当之”，“以宏济艰难为心”的品格（注：钱基博：《近百年湖南学风》，岳麓书社1985年版，第43页。），较注重现实，又较早接触到西方文明，可以利用自己的地位和奏折制度影响中央决策，所以，他们很容易地成为朝廷的依靠对象。当时，正是这一批地方督抚首先认识到“变局”、“自强”及引进西器、设局制造的必要性。1865年，李鸿章上折提出设置制造局，总理衙门复函“其一切章程及如何筹办经费之处，统由阁下通盘核计入告”（注：《海防档》丙，机器局（一），第6页。）。次年1月，在批复御史陈廷经的上谕中，清廷命曾国藩、李鸿章会同商酌整顿营伍、筹划海防、制造外洋船舰之法（注：参见苑书义：《李鸿章传》，人民出版社1991年版，第118页。）， 也就是把创办新式企业的一揽子事情，包括筹措经费、创办、管理、人事任用之权都交给了地方督抚。正是依靠这批地方督抚，启动了中国的现代化步伐。但也由此打开了一个缺口，使晚清改革具有从地方开始的明显特点。 甲午战后，光绪皇帝决计推行新政，包括兴工商、办学堂、修铁路、练新兵等。但就其中几条最关键的具有创新意义的措施看，都具有首先在地方举办的特点。如裁兵，光绪21年6 月谕令：“各省挑留精壮三成，其余老弱一概裁撤”；经济方面，谕令各省办理制造船械，“应从速变计，招商承办”；兴学方面，光绪22年11月谕令：“育才为当今急务”，要求“各直省添设学堂，实力举办”（注：朱寿朋：《光绪朝东华录》第4册，中华书局1958年版，第3633、3637、3910页。）。
