过去，人们研究清末地方自治，比较注重它的思想和措施，至于它对中国近代社会的作用和影响则较少涉及。本文试图就清末地方自治与中国近代化的一个重要方面——城市近代化的关系做一初步探讨。 一、地方自治的范围和内容 关于清末地方自治，有一个多年来被人们忽略的现象，那就是它的活动范围是城镇，它的内容是城镇的有关事务。所谓地方自治实际上就是城镇自治。地方自治运动应该区别不同的地区，采取不同的方法。地方自治的“地方”是人口相对集中、经济文化相对发达的地方，而不是人口稀少、经济落后、交通闭塞的地方。实际上前者就是城镇，后者就是乡村。 从实际过程看，地方自治是在城镇里开展的。地方自治最有成效的是中国两个特大的新兴的城市天津和上海，其次要数武汉、北京、南京、济南、广州、长沙、奉天等大城市。至于广大的乡村，则较少开展或没有开展自治。有的省如吉林、广西、湖南将自治区域根据人口的稠密和稀少、商业的繁盛和落后分为若干等级，首先专注于城镇地方自治，对乡村则准备到以后有条件再去实行。有的省如山东、陕西、甘肃，只是要求各县象征性地选送一、二名绅士到省城入自治研究所学习自治的方法（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第742、751页。）。 地方自治的内容主要是关于城镇的建设和发展。《城镇乡地方自治章程》规定自治的事情可分为三种，一是专属农村和农业的事情，如防护青苗、筹办水利、整理田地，这在章程中所占比重很少。二是农村和城镇都有的事情，如建中小学堂、清扫和修筑道路，这在章程中份量很大，如架设路灯、办劝工厂、整理商务、开设市场、施衣、放粥等，其中有些如图书馆、阅报社、电车、公园、救火会，在当时只是在大城市里才可能实行的事情（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第728-729页。）。 一般的社会舆论也把城市的建设和发展作为地方自治的主要内容。《民呼日报》认为地方自治应该成为城市近代化的推动力量，而城市则应该为地方自治提供广阔的活动舞台。中国古代本来也有地方自治的活动和制度，但是没有将它与城市及其商业结合起来，“所以久而萎落者，其病坐于抑末之谬说，而不重商，故市政不能发皇，以为模范。”并且说，“则今欲求自治，著乎之点，即不可不先从事于市政。”（注：《民呼、民吁、民立报选辑》(1)，河南人民出版社1982年版，第89页。） 二、城镇官绅合治的模式及现代市制的萌芽 自治的范围和内容在城镇，倡导自治运动的便是城镇的官绅。在中国封建社会里，统治者是整个封建地主阶级，但治理国家的权力只是掌握在封建地主阶级中的一部分官吏手里，更多的士绅对治理国家则不能问闻。这种状况一直持续到晚清。自治运动兴起后，逐步形成了城镇官绅联合治理城市社会的模式。一些人士把中央集权称作“干涉主义”，把民主民权称作“放任主义”，认为当前的政治只能“调和于二者之间而审慎以出之”，唯有如此，才能够兴利除弊，“未有不推行尽利者”。他们还担心人们不明白地方自治的真谛，特别强调：“执一偏之论者，或谓地方自治当独立不羁，不容服从外力，或又谓地方事业悉当听中央之指挥，殆两失之矣。”（注：《东方杂志》第4年第1期，社说，第6页。）有的人士将官、绅、学与自治的关系表述为：“自治之权，发之于官，操之于绅，官绅无所差别，学生与官绅亦无所差别，新旧融合。”关于官绅合治模式则明白无误地表述为：“今之称地方自治者，不曰自治，曰官治也，吾则曰非惟官治，亦绅治也。绅治、官治，一而二，二而一者也。”（注：《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷，第409-410、413页。）清朝官方在推行自治时虽然想尽量为自己多保留一些权力，对城镇绅士多加一些限制，但是它最终不得不认可城镇官绅合治的统治形式。1907年的上谕要求各省督抚“慎选公正明达官绅创办其事”，“凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第667页。）直隶总督袁世凯在《试办天津县地方自治章程》上批道：“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社1989年版，第2290页。）浙江巡抚增韫则将官与绅的关系说得更密切，“皆为事理之辩明，无意气之争执，官绅一致，惟全省利益是谋。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第705页。）。 这里有必要解释一下官和绅的概念。晚清的“官”与前代历朝的“官”都是指官府，包括中央政府和地方政府，不过，自治运动是地方的自治运动，故自治运动中的“官”主要指地方官府和地方官吏。晚清的“绅”与前代历朝则有所不同，前代历朝的绅指的是地主、退职官员和士大夫，晚清的绅除了上述成份外，还包括商人、新式的知识分子。天津在推行自治时，特别强调商人的地位和作用，“非合有学识有经验之本地绅商公同协议，不足以昭慎重。”天津自治期成会，“其会员除自治局公举绅士六人及自治局局员外，由天津劝学所、商会各就本籍学界商界公正通达之人，分行公举。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社第1989年版，第2288页。）1909年，天津举行直隶咨议局选举，孙洪伊列举了议员的资格，这可以看作“绅”的范围：“资格五项，办理学务及其他地方公务满三年有成效者，曾在本国或外国中学堂及与中学同等之学堂毕业者，有贡举生员以上之出身者，曾任实缺官文七品，武五品以上者，有五千元以上之财产者，如有一项，即为合格。”（注：《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册，天津人民出版社第1989年版，第2305页。） 城镇官绅合治的模式对促进城镇的民主政治具有积极意义。在高度中央集权的体制下，人民处于无权的地位，“虽不乏圣帝明王，出而与吾民相治理，然吾民谬于服从之习惯，不知有自治之道存，以谓治天下者，吾君相之事也，吾民何与焉。”（注：《盛京时报》光绪三十四年正月二十四日。）城镇地方自治组织致力于改变人民这种“服从之习惯”，启发人民关心政事的觉悟。 城镇官绅合治的模式初步改变了城镇原有的政治格局。从前，城市是封建主义的政治中心，完全处在封建官府的统治之下，城市本身没有任何自主性和独立性。在自治运动时期，绅商参与了政治，分享了权力，并且为城市取得某种自主性和独立性而努力，从而开始了现代市制的萌芽。 最早萌发现代市制的是湖南的保卫局和南学会、东北三省的保卫公所。湖南的保卫局是1896年由省城长沙的官、绅合办的，负责议决和执行有关市政事务。南学会也是1896年在长沙成立的，名为学会，实际兼有地方议会的性质。东北三省保卫公所在1904年成立于奉天，也是模仿西方地方议会的形式，设有会议股，由董事及议员组成，他们经常对地方重大事件的兴革进行讨论。 1906年地方自治推行以后，各省纷纷成立自治研究所、自治期成会、自治局等。城镇里选举产生议事会和董事会，并成立负责市政的机关。以上海为例。1895年沪道刘祺祥开办的上海南市马路工程局，这时由地方绅董姚文楠接收，其权力便由官转到了绅。姚又实行改革，其名称改为城乡内外总工程局，机构有议事会和董事会，分别为市政的议决机关和执行机关。1909年，该局因所辖范围被划为自治区域，便由绅董李钟珏改组为城自治公所。1900年成立的闸北工程局，此时改为上海北市马路工巡总局，到1911年又改为闸北地方自治公所。上述机构和组织虽然还不是完整意义上的现代市制，但是它们为现代市制的产生奠定了基础。民国时期，上海在原有的工程局、善后局的基础上成立了上海市公所，那便是正规的现代的市政机构了。
