从国务院批准设立大连经济技术开发区以来，我国的开发区建设经历了15年的发展历程，经济技术开发区尤其是国务院批准的32家开发区经过建设者的艰苦探索，奋力开拓，取得了卓著成效，已成为所在城市经济发展的新的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。 至1998 年末， 国家首批14 个经济技术开发区基础设施已累计投资500多亿元，已开发的总面积为200平方公里，累计吸收外资达218 亿美元，占全国外商实际投资总额的10%左右，世界前500 名跨国公司约有160家在开发区投资，一些城市外商直接投资的30%～40 %都集中在开发区。国家级经济技术开发区成为我国外商投资最集中、经济发展速度最快的区域之一。面对竞争日益激烈的国内外形势，开发区面临新的机遇和挑战。在即将跨入新世纪之际，必须重视研究开发区的发展方向和新的战略，以使我们的改革开放大业更快更好地发展下去。 “排头兵”在徘徊 开发区的发展缺乏法律保护。开发区经过15年的探索实践，取得了巨大的成绩，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。我国的法律都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，尽管开发区所在的省（市）人大都制定了开发区条例，但开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，这会产生一系列的负面影响。如当开发区《条例》的规定与有关法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外商造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资的信心。一个跨国公司在一个地区的投资是相当慎重的，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性；另外没有明确的法律地位，在周围大环境的影响下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展下去，开发区的管理体制优势将不复存在。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得外商依赖的关键。 存在向旧体制复归的压力。开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例运作的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大。部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条理赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、效率高等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。 过分强调优惠政策，无序竞争加剧。随着我国经济体制改革与市场化程度逐步深入，国内的宏观经济形势发生了根本性转变。与此同时，随着对外开放的深入，开发区的一些优势也在逐渐失去，一方面开发区因为土地、劳动成本的攀升，已引起了资本的部分外流。另一方面由于特区和开发区在创立之初，形成了对优惠政策依赖程度大，适应市场能力不强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，“特区政策的普及化”成为一种必然趋势。一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招徕外商，甚至于采取免费提供土地的作法，进行不正当竞争。过分强调优惠政策，弊端显而易见。不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争。更有甚者，一些外来投资企业，在优惠政策期限过后就绝尘而去，或改头换面成立新公司，造成企业投资短期化。 各开发区发展不平衡，经济技术水平总体偏低。由于各开发区的条件和起步的时间不同，发展极不平衡。一些开发区经济技术水平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、档次还不高，经济增长主要依靠外延，集约开发和经营的潜力还很大。经济体制创新还没有实质性的突破，市场化、社会化程度不高。这是当前开发区面临的一个重要而又亟待解决的现实问题。从开发区内企业看，很多区内大企业并没有形成以龙头产业为主的产业群，区内小企业尽管数量众多，但也没有起到协作配套的作用，其中许多小型企业纯属“三来一补”的加工出口型，与当地企业没有任何配套关系。 为开发区开路 建设国际化、现代化新城区。开发区建立之初，有的紧靠母城，有的远离母城，在三为主方针指导下，第二产业发展很快，第三产业相对发展不够，比较普遍存在着“人气不足”现象，特别是远离母城的开发区，更像一个孤岛。国际经验证明，没有商贸、金融、文化事业的相应发展，经济很难繁荣，并将制约第二产业的发展。人气、商气也是一种重要的投资环境，为此必须全面配套，大力发展第三产业，以聚集人气商气，增强投资的吸引力。开发区要创造新优势，必须把建设国际化、现代化新城区作为新战略，进行规划和布局。中国在21世纪，城市化是一个大战略。因此，开发区应在三为主的同时，完善城市功能，增强吸引力和辐射力，为中国的城市化做出贡献。苏州工业园区是迄今为止国内最大的中外合作土地成片开发项目。中新两国一致同意：在苏州工业园区的建设中借鉴运用新加坡经验的重点，是在把新加坡成功经验和中国国情及园区实际需要的结合上，解决如何规划、建设和管理一个具有一定规模的城区，使之成为既能按照市场经济体制高效地运作，又能避免社会混乱情况的现代文明的规范城区。通过这种结合，最终建成一个发达的生产力和社会主义精神文明相互促进的，按社会主义市场经济体制运作的现代化城市实体。我们认为，其他开发区也应按这种模式进行运作。
