1988年，海南建省办特区之初，就按照中央、国务院提出的要求，进行了以“小政府、大社会”为目标的机构改革。其基本思路与10年后的由国务院机关拉开序幕的全国范围内的机构改革几乎完成一致。一些做法，即使在今天看来也具有极强的超前性。 10年过去了，总结分析海南“小政府、大社会”的实践，对于我们今天正在进行的全国范围内的机构改革有些什么样的启示，无疑具有十分重要的现实意义。 “小政府、大社会”的基本框架及成果 1987年9月26日，在《中共中央、 国务院关于建立海南省及其筹备工作的通知》中，对海南建省后的经济政治体制作了具体规定：（1 ）海南黎族苗族自治州，作为省县之间的中间层，应予撤销，建立省直接领导市县的地方行政体制；（2）中央和广东省在海南的企业、 事业单位，原则上应下放给海南省；（3 ）各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求；（4）要坚持党政分开、 政企分开，机构要小，要多搞经济实体；（5）机构设置要突破其他省、 自治区已有的机构模式，也要比其他经济特区的机构更精干、有效一些，使海南省成为全国省级机构全面改革的试点单位。这些规定成为构建海南“小政府、大社会”新体制的基本原则。 1988年4月， 国务院批转的《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，再次重申了中央的要求：“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府、大社会’”。 建省伊始，海南严格按照中央的要求，从适应社会主义市场经济发展的需要出发，大刀阔斧地进行行政管理体制和机构改革，大胆构建“小政府、大社会”的新体制。其基本框架和内容为：（1）党政分开。 由政府全权处理属于政府职权范围内的事务，党组织集中力量和精力管理方向性、全局性的大事，搞好党的建设，真正加强党对特区建设的领导。这是“小政府、大社会”的基本前提。（2）政企分开。 转变政府职能，政府更多地运用间接管理手段，使企业有更大的自主权，真正使企业和市场活起来。这是“小政府、大社会”的关键。（3 ）精简高效。即层次少，机构小、人员精，效率高。这是“小政府、大社会”的基本特征。（4）健全法制。以法治省，是“小政府、 大社会”的基本方向。（5）下放权力。凡是企业、社会组织、个人能做的事情， 政府要少管或不管，充分调动各个方面的积极性、创造性，逐步扩大社会功能。这是“小政府、大社会”的基本途径。经过10年的探索和实践，在全国机构改革进展不大、根本环境没有较大改变的大背景下，海南“小政府、大社会”的实践取得了一系列令人瞩目的成果： 1、政府职能开始转变，政企得到分开。1988 年海南确立“小政府、大社会”制体后，10年来，为适应商品经济的发展和市场经济的要求，以中国特色社会主义制度为前提，致力于从集中计划经济向市场经济转轨的同时实现政府职能的转变，充分发挥海南经济特区省试验区的功能，在实践中摸索，并逐渐确立了政府的四大职能。（1 ）市场经济条件下政府的服务职能。即：各级政府不要回报，不带强制性的向市场主体提供普惠性服务。如取消了预算企业和行业行政主管部门的隶属关系，产权明晰，权责分明，政企分开，各类企业享受国民待遇，平等竞争，优胜劣汰。政府的职能从单纯的权力干预得到改变，初步建立了为市场主体服务的机构。（2）市场经济条件下政府的保障职能。 即：政府运用强制性权力防止垄断，维护市场主体的公平竞争，保护合法经营，保障社会资源的合理配置。（3）市场经济条件下政府的调节职能。 即：政府运用掌握的经济、信息、法律、政策、行政权力等多种手段，对经济发展中可能出现或已经出现的问题进行适度调控，或进行非强制性与强制性干预，注重间接管理和宏观调控，强调更多地用经济手段来管理经济。（4）市场经济条件下政府的参与职能。 即：坚持以公有制为主体，政府作为投资主体参与市场经济活动。其做法主要有两种：一是国有资产股份化。将几十亿国有资产股份化，政府主要履行对股份公司监管的责任。二是成立国有资产管理局，对国有资产实行“委托营运”和“授权管理”。从1996年开始对海南天然气化肥厂等8 家国有企业实行“委托营运”，对省航空公司、海口罐头厂等企业的国有资产实行了授权管理。既有利于政府职能转变，政企分开，政府不再行使企业的经营职能，又能通过监督、调节，达到国有资产保值增值的目的。 2、精简了机构和人员，减少了管理层次和工作环节。（1）建省初期就在全国率先实行了省直接领导市县的地方行政体制，实行了少层次的直接领导，当时比海南人口少100 多万的宁夏自治区设置了两个地区行政公署。（2）在省政府直属机构中不设诸如“经委”、 “农工委”等中间机构，由省政府直接领导各厅局。（3 ）按照党政职能分开的原则，省委不设立与政府重叠的对口部门，各部、委、办也不再归口管理政府的有关部门。（4）按照政企公开、精干高效的原则， 不设立直接管理企业的政府部门，如其他省市设立的冶金、纺织、轻工厅等部门。（5）把11个专业经济部门和8个有行政职权的行政性公司全部转为经济实体和企业单位。这样，省一级政府组成部门在1988年设置27个厅（1998年换届时设置23个），比原海南行政区的工作机构还要少25个，人员也减少520人；与全国各省相比机构减少1／3到2／3， 成为全国各地机构人员编制最少的省份。
