世界公认最早设立的经济开发区是意大利西北部的热那亚湾雷格亨自由港（创建于1574年）（注：马洪：《中国经济开发区投资管理指南》，中国统计出版社，1993年。）。之后，一些国家陆续设立了自由港、自由贸易区、出口加工区等不同类型的经济开发区，这些特定区域实行特殊的优惠政策，吸引外来投资，逐渐成为一种普遍存在的新型经济组织形式。我国经济开发区（广义上包括深圳等四个综合性经济特区及各类非综合性的经济开发区。这里指狭义上的以发展某一侧重产业为特色的非综合性经济开发区）的产生和发展，是我国经济发展的需要和改革开放的结果，它借鉴了世界上一些国家和地区在发展经济和建立经济开发区方面的经验。 改革开放十八年来，我国开发区得到了长足的发展，已成为一个地区新的经济增长点，充分发挥了示范、辐射、带动作用，它既推动了老企业的技术改造、新技术新工艺的引进、产业结构的优化和产品的升级换代，又展开了管理体制的超前改革试验。但将来如何进一步发展，则要解决许多问题，特别是开发区的管理体制问题。本文拟就我国经济开发区管理体制方面普遍存在的一些问题作些探讨。 一、我国开发区的发展历程 我国开发区，是在全球经济一体化的历史潮流下应运而生的，是在总结我国正反两方面经验教训的基础上所作出的理性选择。开发区从诞生、发展直到今天，大体可分为两个阶段：第一阶段，1979—1987年的摸索阶段。1979年1月， 党中央召集当时交通部领导和招商局常务副董事长袁庚进中南海，时任中央副主席李先念向他们交待，希望招商局发扬历史上的光荣传统，在中国第二次改革开放浪潮中争当一名排头兵，给全国的改革开放摸索出一条成功之路。李先念还指着地图说：“只能给你们一块地，就给这个南半岛吧，还可以再给些政策，但是国家没有钱……”于是，招商局蛇口工业区作为中国大陆第一个开发区，在一无资金，二无技术经验，只给政策的情况下诞生了。之后，深圳等沿海四个经济特区先后成立了。到1983年5月，中央在总结特区工作经验时， 又批准沿海十四个城市开放，限于这些老城市基础设施落后等问题，中央批准了在这些城市附近设立了总共13个经济技术开发区。这一阶段的探索，取得了明显的成绩，积累了不少经验，为以后的经济开发区建设奠定了基础。第二阶段，自1988年至今的发展阶段。这一阶段国家又批准设立了上海漕河泾等国家级经济开发区，同时兴办了高新技术产业开发区、台商投资区、保税区等多种类型的开发区。特别是从1992年以来，全国各地抓住邓小平南巡重要讲话后的机遇，勇于创新，竞相发展，形成席卷全国的“开发区热”。这一阶段虽然开发区不免给人以太多太滥的感觉，但在数量上、深度上、广度上均有了较大突破。针对我国开发区发展现状，下一阶段应是清理、整顿、总结、规范、提高的阶段。 二、我国现行的几种开发区管理体制及其弊端 从开发区发展历程中可以看出，中国要建立外向型经济开发区，与国际惯例接轨，就必须打破传统的集中调节的计划经济体制，根据经济发展需要，解放思想，冲破旧有体制的束缚，即要打破原有管理体制的障碍，在开发与招商引资上，要按照国际惯例办事，大胆创新，在建设资金上，要改变现有基础设施的落后状态，不能“等”和“靠”国家拨款，要善于融资和滚动发展。同时，在内部管理上，要借鉴世界各国兴办经济开发区经验，建立一种新型的、适应外向型经济发展要求的管理体制，为我国走向市场经济而进行的政治体制和经济体制改革探索出成功经验，发挥带动和示范作用。 我国各类非综合性开发区的管理体制，主要有以下几种模式： 第一种模式：政企合一型。这种管理体制在我省的开发区中所占比重较大，近的有漳州开发区、角美开发区等。这种管理体制的特征是“两块牌子、一套人马”，管委会和总公司相互混合、兼任。在这种体制下，政府的管理具有双重性，不仅行使规划、审批等行政职权，同时还负责资金筹集、开发建设等具体经营事务。管委会管理的最大特征是具有统一性和权威性，而开发区总公司和专业公司基本上没有决策自主权。 这种集权式、以行政管理为主的管理模式，在开发区初建时对开发区建设和发展起了极大的推动作用，但随着开发区的进一步发展，其弊端就逐渐显露了出来：第一，管委会权力过分集中，不但负责决策，而且还从事一般经营管理，尤其是开发区从开发阶段进入项目引进阶段后，从项目审批到建设投产等一系列活动均由管委会负责，使管委会陷入一般性事务中，分散了对开发区进行重大决策的精力。第二，在这种模式下，政企不分容易造成对行政手段的过分依赖，公司缺乏活力，形成呆板僵化的经营机制。同时，管理机构与总公司在涉及商业活动或作为一方参与经营时，都会不可避免地导致不公平竞争，这不仅削弱管委会威信，而且也使客商与总公司的经贸关系在地位上产生了不平衡性等。 第二种模式：政企分离型。其主要特征有：第一，开发区管委会作为地方政府的派出机构行使政府的管理权，而开发总公司作为经济法人，实行企业内部自我管理，即政府的行政权与企业的经营权分离，管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。这种管理模式又可分以下三种类型：一是管委会与总公司并存型。管委会负责宏观决策、监督与协调以及项目审批，总公司负责开发项目引进、各种基础设施经营，如天津开发区。二是管委会与专业公司并存型。开发区设立管委会，同时又设立各种专业公司（虽然名义上叫总公司，实质上是专业公司）。由各专业公司进行各项基础设施的开发经营，如福州马尾开发区。三是管委会与联合公司并存型。管委会作为政府派出机构行使管理权，而负责开发建设及项目引进的总公司是由各股东组成的。联合公司负责开发、建设、经营管理等业务。
