保税区的分布一方面应该反映经济中心对腹地的辐射，同时应有利于区域经济中心的形成和集中，避免经销中心多极化。 兴办保税区，是我国实施全方位、多层次、有重点的对外开放战略的一项重要举措。截至目前，根据规划，全国15家保税区已累计开发土地约29平方公里，占全国960万平方公里国土的三十万分之一； 然而就其对国民经济的贡献而言，从无到有，1996年全国保税区国内生产总值占全国的比重约千分之一，进口总额约占1.28%，出口总额约占2.25%。 但是，亚洲金融危机以来，国家先后实施的一系列旨在加强宏观经济管理的政策，无不对保税区造成影响。尤其是近期打击走私和加强外汇管理的措施，更对保税区经济形成巨大冲击。这些影响和冲击，从反面印证保税区发展中的问题。 问题 （一）定性定位 关于如何给保税区定性定位，目前的争议很大。归结起来，可以区分为“宽派”和“窄派”两种观点。“宽派”主要以业内人士为主，认为保税区就是国际上称的自由贸易区，它是中国大陆开放度最大、开放层次最高的区域；“窄派”主要以国家宏观管理部门为代表，认为保税区与国内其它开放区域相比，仅仅是监管模式和功能上的差异，并不存在谁的开放层次更高的问题。要解释这个争议，必须澄清三个关系。 首先是保税区与国内其它开放区域的关系。保税区的独特性相对国内其他开放区域而言，主要体现在3个方面：①直观上， 保税区四周建有完善的隔离设施，有明确的区域界限；其它区域，除深圳特区外，均未设置封闭的隔离设施。②功能上，保税区主要是发展出口加工、保税仓储和转口贸易，而保税仓储和转口贸易相对其它区域是特殊功能。③政策上，国家借鉴国（境）外自由贸易区的一些做法，结合“境内关外”的特点，给予保税区相应的政策，如从境外进入保税区和从保税区运往境外的货物，免征关税和增值税、消费税，涉及进出口许可证管理的货物免领许可证；对保税区内企业自用的进口设备、建筑材料及用于加工的料件免征关税和进口环节税，不需设银行保证金台帐；保税区企业可以保留现汇帐户，实行意愿结售汇等。但这些政策是为保税区特殊的监管模式和特定的功能服务的，不能称之为“优惠政策”。所以，保税区相对国内其它开放区域而言，仅仅是监管模式和功能的不同，导致政策上的差异。 二是中国的保税区（BONDED AREA ）与国际上统称的自由贸易区（FREE TRADE ZONE）的关系。 国际上统称的自由贸易区是真正意义上的“境内关外”的区域，充分实现投资、货物人员流动、金融和贸易四个自由，从而使区域开放达到极限。中国的保税区则只是在形式上与自由贸易区接近——四周建有严格的隔离设施，本质上差异很大。 三是国境管理与关境管理的关系。海关、经贸、外汇、财政等管理部门原则上将保税区企业视为（关）境外企业；商检、卫检、动植检、环保、税务等部门则对保税区实行（国）境内管理，由此产生一系列矛盾。如海关对保税区实施“一线放开，二线管住”的政策，而商检、卫检、动植检则必须退到“一线”进行监管，由此造成保税区企业报关与报检的手续繁琐；海关、财政部门同意将保税区企业视为境外企业，货物从非保税区卖到保税区视同出口，按国家政策应予退税，退税主体为区外贸易企业，但税务部门则把保税区企业视为境内企业，只有等到货物真正出口方能退税，等等。 （二）选址 区位问题是目前制约我国保税区经济总量增长、人气不旺的直接原因。从我国现有的15个保税区分布看，基本可分为两种类型：一类是依托港口型保税区，共13个，其中张家港属内河港型保税区，其余均为海港型保税区；另一类是依托边境口岸型保税区，包括深圳的沙头角保税区和福田保税区，都是依托香港自由港的优势而设立的。 从宏观上看，我国现有保税区几乎有港必设，全部分布在东部沿海地区，严重背离我国经济区域规划。应该适当减少，除依托香港这一传统世界经济中心而设立的深圳沙头角、福田保税区外，华南、长江经济区不宜设立过多的保税区；华北、东北经济区内的保税区亦应适当取舍；相反，大西南、大西北应该积极探索建立依托发达经济区、依托边境型保税区。 从微观上看，港区分离和缺少必要的社会经济依托是中国保税区选址的重要缺陷。①全国12个海港型保税区都只是靠近港口，但均无自己的码头、出海口。这种港区分体的模式，客观上使得保税区没有一线、二线之分，成了全封闭区。所谓两次报关、两次报验等繁杂手续就是由这种区位缺陷造成的。②由于保税区周围缺乏必要的服务和配套设施，使得其不得不搞“小而全”的社会建设，大部分开发资金都投入到基础设施和银行、税务等经济活动不可缺少的设施之中，由此还造成规划上的城市化倾向。 （三）功能 根据1994年6月3日在天津召开的全国保税区工作座谈会，保税区的功能界定为转口贸易、保税仓储和出口加工。这种功能界定是在充分考虑保税区现状基础上的不得已的产物，实际上削弱保税区相对经济特区、开发区而言的独特性，客观上将导致保税区主体功能定位不清。 转口贸易、保税仓储是保税区的基本功能，但从实际运作看，1996年全国保税区转口贸易量仅2.68亿美元，无法支撑起保税区的生存和发展。主要原因是：①转口贸易、保税仓储作为保税区的传统功能，随着EDI方式的发展，“无仓储生产”（NSP）构想的逐步推行、“国际贸易轻型化”（W/V），其自身呈现萎缩之势。 ②我国环太平洋的沿海保税区，在地理位置上不处于世界航运的高汇热点，在竞争实力上远远落后于作为对手的香港和新加坡。③我国沿海保税区的分布过密，使得本来很少的转口贸易和保税仓储量极度分散，无法形成规模降低成本。④我国保税区建设成本、仓储费用较临近地区高，部分抵消了商品保税储存的收益。
