自从1990年6月， 国务院正式批准了中国第一家保税区——上海外高桥保税区至今已有8年多的时间，到目前为止， 全国经国务院正式批准的保税区共有15个。本文就保税区有关的几个问题，进行初步的探讨。 一、保税区是特定的经济区域 《监管办法》第三条指出“保税区是海关监管的特定区域。海关依照本法对进出保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管。”这可以说是对保税区的基本定性：保税区是特殊的经济区域，不是行政区域，不包含有行政级别的涵义，更不是政权区域，不包含政权的涵义。但实际上，由于保税区所在的地区行政级别的大小，保税区也带上行政级别的色彩。如上海外高桥保税区，由于上海市是省级，外高桥保税区是正厅、局级；而珠海保税区、汕头保税区，则因为所在的珠海市、汕头市地级市，虽然保税区也是局一级单位，却是处级单位。在保税区管理机构的设置方面，本来是地方政府派出的精简机构，但实际上日益膨胀并趋于一级地方政府，这种经济区域趋变于一级地方政权，设立一级政府的做法是欠妥的。 笔者认为，目前我国保税区因所依托城市行政级别的高低而享受不同的行政级别，不同的管理权限，而分出保税区的大小，也是欠妥的。我们应该淡化保税区的行政性，强化保税区的经济性。保税区的真正强弱、大小，应该通过经济总量、经济质量来发挥对周边地区的示范、辐射和带动作用。 二、保税区的功能必须尽快明确 目前，我国将保税区定为海关监管区，保税区与非保税区分界线设置完善的隔离设施，进出保税区的货物、运输工具和个人携带物品，必须经由设有海关的进出，并如实向海关申报、接受海关检查。由此可见，目前我国的保税区既具备保税仓库、保税工厂的诸多特点，是扩大了的保税仓库、保税工厂，但它又不同于保税仓库、保税工厂，在内涵上它又具有国际自由贸易区的某些特点或成分。1997年7月17日， 我国对外贸易经济合作部对保税区的有关规定指出，“保税区是经国务院批准设立，由海关实施特殊监管的经济区域，是目前我国开放度和自由度最大的经济区域，其主要功能是转口贸易、出口加工、保税仓储。”而目前的情况则是各显神通，差异性很大。笔者认为，我国保税区作为一个特殊的经济开放区，其功能定性有必要进一步明确，否则将影响保税区发展模式的确立和功能的开发。 三、我国保税区与国外自由贸易区的区别 我国保税区与国外自由贸易区的基本区别主要表现在： 1.国外自由贸易区是指划在关境以外，处在“境内关外”或“境外关外”（如，由几个国家共同创办的自由贸易区，已经体现出市场全球化，世界经济一体化）置于海关管辖界限以外，完全撤离关税及复杂的海关手续等贸易障碍，准许外国商品豁免关税自由进出的特殊地区。而我国保税区为海关监管区域，是受海关监督的特定地区和仓库，是处在“关内境内”的。 2.世界上出现自由贸易区域自由港已有450多年的历史， 据资料介绍，目前世界上有近千个具有各种功能的自由贸易区，分布在五大洲，其中三分之二在经济发达的国家的地区。各个国家对自由贸易区的法律及功能规定差异很大，且各具特色，但自由贸易区的某种共性和基本特征却是共有的。而我国保税区，由于试验的时间尚短，具有保税仓储的作用比较明显，而其它功能尚未充分开发。 3.在国外的自由贸易区内，货物储存的时间不受限制，而且无论销往任何地方的货物都允许进区储存。而在我国保税区内，货物存期最长不能超过2年，逾期者货物由海关拍卖， 而且销往非保税区的货物不得进入保税区。 我国目前的保税区同国外的自由贸易区相比，具有国外自由贸易区的某些特点。但从整体上看，又有相当大的差距，仍属于探索、试验阶段，应该加大开放的力度，在试验中总结、完善。 四、关于制定保税区法律问题 设立保税区是国家行为，保税区的运作涉及到政府的有关部门和社会的方方面面，有了《保税区海关监管办法》可以说基本解决了海关对保税区的监管问题，但对于保税区其他法律关系还是没有明确，尤其是对保税区的法律地位、功能的定性、定位更为迫切。我国试办保税区，从深圳沙头角保税区算起已经有11年的历史，从国家正式批准设立的上海外高桥保税区算起也有8年的历史，目前， 我国尚未出台正式全国统一的保税区条例、法规。1997年6月10 日国务院批准的《保税区海关监管办法》作为目前保税区海关监管的唯一行政法规。 为了加快保税区的发展，进一步创造良好的投资环境，保护投资者的合法权益，根据国家的有关规定，有立法权的地方人大或者政府抓紧制定了某一具体的保税区条例或者规定，作为某一保税区依法治区的依据，有力地促进了保税区的发展，使保税区从一开始就走上了法制化发展的轨道。 五、保税区的优惠政策问题 我国保税区是特殊的经济区域，因此，国家赋予一定的优惠政策。如保税区内企业自用机器设备免征关税、增值税、消费税，保税区内企业进口自用原材料也免税。在非经济特区设立的保税区，其企业所得税为15%等。由于保税区的这些优惠政策，无形诱导了保税区办工业项目的积极性，这些项目往往还不是一般的出口加工工业，这就有悖于试办保税区的初衷，影响了保税区其他功能的开发。 六、根据实际加快保税区的发展 从我国目前已经批准的15个保税区来看，各保税区都把它定为一个封闭的综合性对外开放的特定经济区域，主要发展对外贸易和转口贸易、港口、仓储、出口加工，发展高科技产业以及金融服务等业务。各保税区根据实际，充分运用国家给予的优惠政策和各自的区位优势，在探索中求开发，求加快发展，并取得了成效。
