鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，列强通过不平等条约攫取领事裁判权、侵损中国司法主权，还以各种方式干涉中国国内法的制定和实施，中国法律逐渐半殖民地化。学界对领事裁判权和治外法权的研究较为丰富，但对列强如何干涉国内法的制定实施，缺乏深入细致探讨，甚至混淆中外条约与属于国内法的涉外章程，将后者混同于前者的现象较为普遍，海关法规《会讯船货入官章程》(Rules for Joint Investigation in Cases of Confi scation and Fine by Custom House Authorities，以下简称《章程》)就是典型事例。关于《章程》及其前身《上海海关扣留案件条款》(Agreement Respecting Customs Seizures at Shanghai，以下简称《条款》)的专题研究寥寥，但有关中外关系、中外条约、海关关税的论著或条约汇编等，均不同程度谈及两份规章。①不少学者认为它们是清政府与列强签订的不平等条约，影响甚大的王铁崖编《中外旧约章汇编》将《条款》《章程》归类为“约”。②虽有部分学者倾向将它们视作国内法性质的涉外章程，但未作必要论证剖析和辨谬。对两份规章及其形成过程作一考论，不仅可厘清其法律属性，纠正相沿成习的错误认知，深化中外条约和涉外章程的基础研究，而且有助于揭示近代列强侵犯中国主权的另一种方式——干涉和介入中国国内法规的制定，进一步理解近代中国半殖民地半封建社会的法律状态。 一、试验性质的暂行《条款》 《条款》和《章程》旨在规定中国海关处置走私、偷税漏税案件的方式，其实施经历上海一口试验和全国铺开两个阶段。《条款》颁布后，最先被收入英人黑尔特斯勒特所编条约集《英中、中外条约与关涉英国在华利益的枢密院令、规则、条例、议会法案、法令等》。此条约集除收录中外条约外，还收录中国和英国政府的各种法令章程，但也被简称为《中国条约》，且《条款》被置于该条约集的第一部分“1842-1907年英中通商条约”中，不免使人误解《条款》性质。③《中外旧约章汇编》未找到《条款》汉文本，因此沿袭此条约集说法，将《条款》视作中英1865年10月27日签订的条约。④英人所编条约集的错误，经中国学界权威的条约汇编以讹传讹，最后习非成是。考察《条款》的形成过程可以看到，其中的海关会讯制度由列强提出，但正式方案由总理衙门与海关总税务司赫德商议后确定，最终由海关和总理衙门于1864年7、8月向所有与中国存在条约关系的西方国家颁布试行，属于涉外章程而非中英条约。 一国海关对涉外贸易中的走私行为进行稽查和惩处，属于一国主权。如后文所述，从《南京条约》到《天津条约》，中外不平等条约对走私及处罚等事项作出原则性规定，明确罚款没收等权属于中国，但享有领事裁判权的列强却试图曲解条约，干涉中国正当权利。第二次鸦片战争后，上海外商、各国驻华公使和领事等开始谋划对走私案件实行中外会讯制度，法国驻华公使柏尔德密称自己最先正式向清政府提出设置会讯会堂的建议，但遭强烈反对。⑤1863年7月12日，英国驻华公使卜鲁斯对赫德提及希望“成立一个由税务司和领事组成的调查法庭”，以便对各种走私案件进行公开“深入的调查”，赫德表示赞成。随后卜鲁斯正式向领班总理衙门大臣、恭亲王奕提出，“凡属充公没收案件，即使不设会讯公堂，至少也要公开审查”，赫德也出面劝说李鸿章同意英国要求，并“编成一份由税务司公开调查的充公案件规划”。⑥ 1863年10月，卜鲁斯与美国驻华公使蒲安臣等各国公使借口中国处理走私案件没有具体章程为据，商议形成《船货入官章程》十条，提交总理衙门，大致内容为：船只货物“罚令入官”的案件，须在领事官署，由税务司会同领事官“公同审办”，外商之供单“税务司及领事官均须盖印画押”，应否入官“听中国官员裁夺”；若领事官不同意相关裁夺，中外各员应详报各上宪，“听候两国驻京大臣办理”。⑦列强旨在通过会讯公堂制度介入中国对走私案件的处理，侵损中国主权，但当即被总理衙门拒绝，“罚充之权中国独操，领事官不便过问”。 随后，总理衙门将英、美公使所拟十条“另改七条”，就没收案件和罚款案件的处理作了不同规定：“罚充入官”即对走私品进行没收的权利，为中国政府专有，相关案件不实行会讯制度；罚款案件“准其呈明海关会同领事官会讯”，相关供单“中国委员及税务司与领事官均须画押”，“送中国监督阅看”，但“不得援照外国词讼之例办理”，同时提出各国领事官到任须经中国同意，如处理不公，“任凭中国照请更换”的条件，并就相关规定征求赫德意见。⑧赫德将总理衙门所拟七条章程改为五条，主张就没收案件实行会讯制度，称“会同讯问”只是为弄清事实而“非会同定断”，入官与否由中国海关决定，定断之权“仍为中国所独操”而非分权于领事；不实行会讯，若涉事商人不服，转由公使向中国提出交涉，会导致中方试图保权“而反失权”；会讯中“众供具在”，外商和领事无从抵赖抱怨，中方“似让权而实永保其权”。⑨外国领事有权参与讯问且供词须经其“认可”的规定，实际上侵夺中方的司法主权，为不法外商逃避处罚提供便利。
