问题的提出 党的二十届三中全会提出，要继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。权力是政治学的核心概念，是能够驱动其他组织或个体采取特定行动的力量。不同权力构成要素的配置及其相互关系构成的权力结构可以理解为一种国家治理体系。①因此，探究国家治理很大程度上就是探索国家权力结构的性状与运行。既有研究对权力结构的探索可分为“纵向”“横向”以及纵横结合的“领导权”三类。 “纵向”的研究注重跨层级的权力关系，特别是中央和地方的权力结构和过程。如曹正汉指出，中国治理体制的主要特征是治官权和治民权分设，前者即选拔、考评官员的权力，后者指治理各地区民众的权力，只要地方官不违背中央所定的大政方针，均可以因地制宜地行使治民权，灵活处置所辖地区的民众事务。②与之不同，周雪光认为我国体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系，体制集中度越高、越刚性，必然以削弱地方治理权为代价，其有效治理能力会削弱，而有效治理能力的增强意味着地方治理权的扩张，对体制产生威胁。③治官权和治民权的分设对理解我国降低执政风险的机制提供了有效视角，而中央统辖权和地方治理权的区分则为探索我国运动式治理等特殊现象奠定了理论基础。然而，这类研究对央地纵向关系的侧重，使之难以辨析同层级内横向权力的分布和运行。此外，周雪光几乎将纵向权力分配描述为一种央地之间的零和博弈。但权力总量不是一个固定值，各种社会关系和行为在实际互动中也生产着自身，使得各种主体间也可以形成一种扩大总体权力空间的正和博弈。比如在“中央倡导型政策试点”中，项目审批权更多下放至地方，上级部门以荣誉激励、组织动员激励、权限下放激励等复合激励来实现对项目的“倡导”。④这种原先的审批权变为引导性的“柔性”权力更多是权力面貌的改观，而非上级权力的流失。 “横向”的研究尽管论及央地关系，但更关注同层级而非跨层级、跨领域而非同领域的权力分布。比如“六权分工”论认为，党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权构成了我国国家权力的分工体制。⑤还有学者认为，在国家权力的横向配置方面，我国表现为一种“五元结构”，即人大行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权。⑥相对于以“三权分立”来刻画甚至苛责我国治理体系，这类研究关注到我国权力结构在现实运作中的分工属性，具有更切实的解释力。然而，“五元结构”更多从法理上探索横向权力配置，难以准确定位党在国家治理中的领导作用。“六权分工”容易导致职能分工与权力分立的混淆，也在权力切割过于碎片化的同时，误将党的领导与其他几项权力平行放置。 “纵向”与“横向”的研究互为补充，却也相互割裂，难以呈现我国纵横结合的总体权力网络。我国党政体制建构了一个党领导各个领域的体制，在同级各种国家机关和社会组织中，党委居于核心地位，实现政治、思想、组织的全面领导。⑦领导权的功能包括：辨识方向做出战略性决策；发挥模范作用；教化选任干部；组织动员；创设制度；整合多元的社会与国家权力等。⑧领导与被领导关系组织起来的纵横交织、融为一体的党政体制，有力解释了我国公权力的总体格局。但权力总有其不同面向和不同分工，对各种公共事务的处理，总不能都凭借一种弥散而同质的权力。单纯强调“领导”不利于显示权力的不同特性，难以发掘更具体的内部结构和更恰当的新议题，从而难以探究我国公权力运作的多重面向。 党的领导权关键在于决策，即指明方向、提出目标、设计路线图，行政权负责落实党的决议和国家法律，监督权则为了防止决策权和执行权被滥用。这意味着党的领导体系承载着一系列政策过程。经过重新组合，既有研究所提供的“领导权”“决策权、执行权、监督权”等概念工具可以迭代创新，既弥补“横向”研究的“静态化”局限，又避免“领导权”类研究的“匀质化”困境。此外，作为常态权力结构的补充，我国还存在“小组”“会议”“派驻监督”“视察督察”“巡视巡察”等重要的动态治理机制。这体现了我国权力结构的韧性机理，蕴含着国家治理的独特适应性。既有研究尚未能充分、系统地阐释这些弹性化的治理机制。本文认为，在我国纵横交织的权力结构中，存在一种党的领导下决策、执行、监督的基础分工结构。不同治理情形中决策、执行、监督的动态重组，是基础分工结构的动态运行，呈现出党的领导权发挥功能的实际方式。由此构成的国家治理内部纵横交错的府际关系，实质是一种遵循分工逻辑的动态权力网络，而非层层推衍的“功能性分权”。 分权与分工：两种迥然不同的权力配置逻辑 权力分工是公共治理复杂性引致的必然现象。分工虽会带来某种意义上的“分权”，但政治上的分工与分权毕竟是不同的概念。在人民民主专政下，人民的权力是统一、不可分的，不同的国家机关只是在行使统一的国家权力时，为了适应不同的分工而组织起来的。⑨而分权侧重建立多个权力中心使其相互抵消，在相对和分散的权力关系中制约权力。⑩分权逻辑与分工逻辑的本质差异不在于权力是否被“功能性”地划分，而在于公权力内各部分是对抗分立的制衡关系还是领导与分工的协调关系。为了更清晰地突出中国国家治理的权力特征，有必要先对两种逻辑进行梳理。
