纵观世界经济特区发展历史，我们可以发现其可粗略划分为两大类型：一类是市场经济国家的一般特区，它主要由市场体制和政策优势组合而成；另一类是计划经济国家的特殊特区，它主要由传统体制和政策优势组合而成。就一般特区而言，其政策优势是建立在市场经济体制的基础上的；就特殊特区而言，其政策优势则完全是建立在计划经济体制的基础上的。由此可见，中国经济特区属于后者，与一般特区相比较，它需要补课，这就是体制创新，即由传统体制彻底过渡到市场体制。为此，在经济特区创建伊始，中央决定“将经济特区办成改革的综合试验区”，这不仅是经济特区为全国的体制改革“搭桥铺路”的需要，也是其从特殊特区转变为一般特区的需要。因此，中国经济特区，不仅要政策特，而且还要体制特。实践表明，整个八十年代期间，尽管特区对传统体制进行过一系列重大改革，但政策优势在支撑特区的发展方面无疑起着主导作用。与政策优势相比较，特区的体制优势远远没有创造出来，而实际上也不可能真正创造出来。进入九十年代以后，在政策优势逐步淡化的大背景下，我国经济特区进一步发展的主动力历史地落在了构造体制优势上。 目前看来，经济特区的特殊地位和作用应主要体现在以下两个方面：一是率先建立社会主义市场经济体制，二是率先实现国内国外经济全面接轨。因此，特区体制创新的基本思路也由此而来。 一、特区体制创新的指导思想 特区的经济活动超越国界向国际化发展，其配置和调节生产要素的运作机制也相应地由一国范围扩大到世界范围，从而使在全球范围内充分利用资源、资本、技术、劳务、土地、市场的有利条件从事生产经营活动成为可能。由此可见，特区的经济运作机制必须深深地打上“国际化”的烙印。而且，随着特区经济在国际化深度、广度和进度上的逐步增大，其经济运作机制的“国际化”水平也逐步提高。然而，十几年来，尽管我国特区经济采取的是外向型发展的政策，但其运作机制基本上没有突破一国范围的界限，或者说其体制改革的“参照系”还主要局限于国内范围。其结果是，在经济特区内，一方面是对外开放大大超前，另一方面是体制改革相对滞后，并由此形成了改革和开放之间的一定“落差”。进入九十年代以来，随着国内外经济全面接轨进程的加快，必然要求特区在原有基础上做出更大程度的开放。这种“大开放”的动作，既需要特区的深层次体制改革为前提，又反过来进一步加速特区的体制改革进程。为此，必须确立这样一个基本点，即特区体制改革应从扩大对外开放的实际需要出发，服从和服务于对外开放，最终使二者外于一种相互匹配的均衡关系。为了实现这一目标，今后特区的体制改革要突破过去主要是从一国范围的“参照系”去思考的局限性，从而把特区纳入国际经济体系这个大背景下去构筑其经济运作机制。鉴此，我们认为，按照国际惯例改革、按照国际惯例开放，最终按照国际惯例运作，这将是我国经济特区体制创新的基本指导思想。 二、特区体制创新的基本目标 1、经济关系市场化。即特区的一切经济活动都要建立在以市场为轴心的基础上，让市场的作用涵盖一切经济领域；同时取消经济活动中大量残存的行政隶属关系、行政等级制度和行政考核系列，最终以横向的市场经济联系取代纵向的行政依附关系。例如基础结构建设，不仅水、电、路、讯而且科、教、文、卫，这些过去通常都由政府包下来的事业，现在都由经济实体按照经济规律来办。有了问题找市场而不找市长，这是经济关系由行政化彻底转向市场化的根本标志。 2、经济运行自由化。经济特区必须搞真正的市场经济，而真正的市场经济其核心和灵魂则是“经济自由”，它包括自由企业制度、自由竞争制度和自由贸易制度等内容。然而，经济自由不是不要政府干预，但政府干预居非主导地位，一般多发生在宏观领域，而且以不破坏自由企业制度、自由竞争制度和自由贸易制度为其前提。不仅如此，政府干预的最终目的则在于保障经济运行长期的有秩序的自由化运作。从发达国家的实践看，经济自由一般通过制度安排成为市场经济中一种制度化、法律化的规则。 3、经济发展开放化。市场经济是开放经济，而开放经济的最终目标是与国际市场接轨。在经济发展由一国范围扩大到全球范围的同时，生产要素总是向利润率最高的地区流动，从而在全球范围内形成最佳配置。例如，一个产品可能用甲国的原料，乙国的资金，丙国的技术，丁国的劳动力联合制造，然后运往市场最大的国家或地区进行销售。因此，特区经济运作机制必须有利于其生产要素在全球范围内的顺畅流动。 4、经济管理法制化。康德曾经指出：“一个人不需要服从任何人，只服从法律，他就是自由人”。因此，经济自由不是不要经济管理，但经济管理必须纳入法制化的轨道。目前，在特区经济活动中外商只认法不认政府的红头文件、内部规定，只要没有法律依据，中方有关部门就无法强迫外商执行有关政策规定。因此，在经济管理中从目前政策、法律的“双轨运行”状态尽快全面转向法制，维护法律的至高无上的地位，这是特区体制创新的又一基本目标。为此，特区必须强化市场经济立法，建立健全规范市场运行及其市场活动的各种规则，形成依靠法律推动经济发展的运作机制。 三、特区体制创新的框架设计 1、企业、政府、社会、市场内部的构造。就企业构造而言，它可分为两个步骤：第一、企业自由化，即建立自由企业制度。其内容一是自主支配自有资产，自负盈亏；二是自主决策，独立经营；三是以市场盈利为唯一目的，以市场信号为导向，自由参加竞争。这里，其关键是要使企业成为完整的市场主体。第二，企业集团化，即以大型企业为核心，通过控股、持股，控制一批子公司、孙公司、关联公司，形成庞大的产业经济集团，然后以产业经济集团这样一个整体的形式涌向国际市场，以降低“走出去”的风险。
