十五大以来，我国政府的职能转变与机构改革取得了较大的进展，其标志是1998年6月19日召开的国务院第二次会议。在这次会议上， 朱镕基总理指出，各部门的“三定”方案已全部经国务院批准，机构改革进入实施“三定”的攻坚阶段。这标志着国务院机构改革迈出了成功的重要一步。十五大前后至今年6月之间， 全国各地报刊就我国政府的职能转变与机构改革问题发表了许多重要文章，现述评如下： 一、关于机构编制法定化，减轻人民负担 鲍静同志在采访全国第九届人大代表的报道中指出，代表们要求机构编制问题必须从立法上加以制约。吴振汉、张剑等代表认为，要用立法来推进机构改革，巩固改革成果，防止旧体制复归。机构设置要规范化、法律化。过去几次机构改革之所以精简了又膨胀，关键是机构的设置没有法律规定，随意性很大。哪些机构该设，哪些机构不该设，职能是什么，编制应定多少，有了法律规定，就可避免某个领导个人说了算。特别是今后省、地（市）、县级政府机构改革；务必有法律规定。讲依法治国也要讲依法治理机构。孙炎彪代表说，机关的组织、职能、编制、工作程序要法定化，光靠编委讨论不行。应松年代表说，为确保国家对政府机构和编制的总量控制，建议制定专门的法律限定编制总量，并建立逐年核减的制度，使机构改革及改革成果法制化。伍精华、段维义、黄永兴、朱天开代表说，政府机构改革是关系国家行政和经济发展的大事，不要随意性太强，切不可象以往那样分了又合，合了又分，应通过法律程序，用法律来明确机构设置、人员编制及其工作职能，做到依法管理。〔1〕全国人民代表的要求，当然代表了广大人民的意愿。因此，政府的职能转变与机构改革问题，不允许再拖延下去，不允许再一次“走过场”。这就需要立法方面对机构编制问题加以法定化。 十五大报告论述机构改革与以往不同的是，特别强调“法定化”，明确指出要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。这与十五大确定的政治体制改革的目标是一致的。国家行政机构组织、职能的法定化，在行政法中都属于行政机关组织法。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。最近由国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》也属于组织法范畴。因此，国家行政机构的法定化已有一定基础。但这些组织法，有些内容尚需充实，有些过于粗疏，需要细化，有些本应制定组织法的而尚未制定。例如，地方各级人民政府组织法就过粗，应该形成各层次人民政府组织法；中央各部、委、局至今尚无组织法，都需要在政府转变职能、机构改革的基础上加快立法。还有一个问题是实现国家机构编制法定化的问题。邓小平同志曾经指出，编制就是法。编制一旦确定，就具有法律性质，不得随意更动，否则应承担法律责任。显然我们还远未做到这一点。为了保证编制确实能成为法，就需要制定行政机关编制法。编制法是程序法与实体法的统一。为保证编制的稳定性和法律性，就需要有一套管理编制的程序。任何编制的扩充增加，都必须经过法定程序。违反编制管理的要追究法律责任。 目前，全国行政事业费开支占整个财政收入的40%以上，使财政基本上变成了“吃饭财政”。机构臃肿、人员过多，不仅造成财政负担过重，还使真正要办的事办不了，直接影响办事效率。有时一个问题的解决要经过十几个、几十个甚至上百个机构讨论、签字、盖章，形成互相推诿、互相扯皮，谁说了都算，谁说了都不算的局面。 党的十一届三中全会后，政府机构在1982年、1988年和1993年先后进行了改革，尽管在指导思想上强调“精简、效率”的原则，当时也取得过一些成效，但始终没有摆脱“精简—膨胀”的不良循环。1981年国务院所属机构约100个，1982年机构改革减为61 个， 1988 年又增加到105个，1993年再次改革，之后各类机构约171个。职责划分不清，要求上下对口，地方各级政府机构也随之增加。行政人员增长更为迅速。由于行政机构膨胀，不仅背离了市场化改革方向，而且违背了现代社会化生产力发展的趋势。 行政机构臃肿，人浮于事，已经成为国家财政难以承受的沉重负担。国家预算中用于行政管理费（不包括事业单位和国防）的支出，1978年为52.9亿元，占预算支出总额的4.7%；1995年为996.54亿元， 占支出总额的14.6%。行政管理费在财政支出中的比重上升近10个百分点，支出额增长18.8倍。这还不包括预算外收入的各种摊派。究其原因是： 1.政府机构改革没有突破原有的与计划经济相适应的框架。只有给政府重新定位，把机构改革纳入构造与社会主义市场经济性质相适应的新体制总体框架内，才能达到精简、统一、效能的目的。 2.机构设置缺乏科学根据，且无法可依，具有主观随意性，“长官意志”在相当程度上起支配作用。 3.财政约束软化。政府既收钱，又花钱。对政府来说，作为收钱者，则多多益善，越多越好；作为花钱者，不受约束，除了财政收入之外，可以凭借权力“创收”，这就为机构膨胀、人员扩编提供了财力支持。 4.机构臃肿，人浮于事，加重了企业和农民的税外负担，扰乱了分配关系。这是改革以来“三乱”屡禁不止，农民和企业重负不堪承受的主要原因之一。由于政府机构膨胀，财政负担吃紧，便从乱摊派、乱收费、乱罚款中寻求生路。有的地方政府官员甚至挪用国家专项扶贫款。与此同时，国有企业不合理不合法的负担十分沉重。为了适应社会主义市场经济条件下宏观经济管理的要求，为了有利于国家政府精兵精政、提高效率，我们必须从转变职能入手，下大决心精简机构、裁减人员。当然，另一方面在机构的精简中还要做好人员的分流和安置工作，这一问题解决不好，机构也难于精简。
