80年代中期以来，我国农民不合理负担问题日渐突出。党中央、国务院对此非常重视，陆续出台了一系列规范农民负担的方针、政策，采取了一系列举措，收到了一些成效。但是，从总体上看，农民不合理负担问题仍相当严重。究其根源，在于规范农民负担的种种改革举措损害了某些人的既得利益，形成了阻力。因此，要从根本上解决农民不合理负担问题，必须深入研究改革过程中的利益关系和利益矛盾，消除改革的阻力。 农民负担体制改革过程中的利益关系 从本质上看，农民负担体制是协调和规范农村各利益主体之间经济利益关系的一种行为规则，是农村资源和收入分配的一种机制。我国近年来出台的规范农民负担的种种举措，就是要改革现行的农民负担体制，把农民非规范化的负担转变为规范化的负担，从根本上调整农户与国家和集体之间以及各类农户之间的经济利益关系。 我国现行农民负担体制是在70年代末80年代初，废除人民公社、实行家庭联产承包责任制基础上逐步形成的。其主要特征是：(1)农业税较轻，提留统筹费较重，集资摊派严重。当前，农民负担是指农民承担的各种费用，主要包括农业税、提留统筹费和集资摊派等。现行的农业税制是50年代沿续下来的。征税依据和税率十几年来基本上没有变化。目前农业税仅占农民总收入的2%左右。提留统筹费则增长较快，且数量较多。1988-1992年，全国农民人均名义纯收入年均仅增长9.5%，而提留统筹费增长率却高达13.5%，比前者高出4个百分点。1992年全国农民人均负担率为7.8%，比国家规定的5%高近3个百分点，个别地区甚至更高。集资、摊派和罚款等“三乱”负担增长更快。据农业部统计，1991年农民承担的罚款、集资、摊派等负担人均13.8元，占上年农民人均纯收入的2.5%。若加上漏统计的“三乱”负担，大约占5-7%。(2)农村不同产业和不同农户之间负担不公平。按现行规定，农民负担是按不超过上年以乡或以村为单位农民人均纯收入的5%收取的（实际上已超过5%）。由于农户之间收入水平有差距，造成高收入户实际负担率低于其人均纯收入的5%，而低收入户实际负担率则高于其人均纯收入的5%。另外，由于农村不同产业之间报酬率有差别，致使比较利益较低的农业负担较重，而比较利益较高的农村非农产业负担较轻。(3)乡、村组织或上级政府决定农村收费项目。例如，1984年江苏省南通市农民负担的项目有98项，其中，中央级规定或批准的有44项，负担额占71.0%；省级规定或批准的有42项，负担额占16.6%；市级规定或批准的有12项，负担额占12.4%。1993年国务院授权农业部对中央国家机关出台的涉及农民负担的各种行政事业性收费、集资、基金、摊派项目和各类达标升级活动进行清理时，发现须立即停止执行再作处理的项目有93项之多，须立即取消的达标升级活动达43项。(4)农村提统费属预算外资金，不列入国家公共收支范畴。 现行农民负担体制存在着明显的弊端：一是乡、村组织或上级政府往往根据自身的需要，如出“政绩”的需要、改善办公条件的需要、增加福利和收入的需要等，决定向农民收费的项目，致使收费无度，农民负担过重。二是收费没有统一标准，造成不同农户之间、不同产业之间负担不公平。三是提留统筹、集资摊派费支用无度，浪费严重，使用效率很低。与此相联系，农村社会形成了三大利益集团：一是乡、村组织和公共服务部门的从业人员，其收入较多，工作、生活条件较好，是现行体制的既得利益者；二是农村中的高收入户和非农产业户，其负担的费用低于得到的收益，也能从现行体制中得益，但相对较少；三是多数农民，其负担的费用多于得到的收益，是现行体制的受损者。 现行农民负担体制损害了绝大多数农民的利益，阻碍了农村经济的发展，影响了社会稳定，因而必须彻底改革。从国务院已出台的改革举措来看，我国农民负担体制改革的基本要求是：(1)改革农民负担决策机制，由乡、村组织单方面决定收费项目改为由农民与乡、村组织共同决定；(2)改革农民收费制度，把提留统筹费改为农村公益事业税，同时取消各种税外负担；(3)改革农村财务制度，规范收支管理。如果实现了上述改革，乡、村组织成员原来享有的某些特权就会削弱，有些既得利益减少甚至消失；那些高收入户和非农产业户的相对收入会减少；绝大多数农民的不合理负担就会减轻或消除。原有的农民负担格局就会随之改变。所以，改革农民负担体制实质上是调整农村现有的经济利益关系和经济利益格局。 农民负担体制改革过程中的利益损失 从根本上说，我国进行农民负担体制改革，是为了调动农民的生产积极性，促进农村经济增长，增加农村所有成员的利益。但是，改革又是一个利益关系调整的过程，从改革旧的负担体制到建立新的负担体制，必然有人受益，也有人受损，不可能所有的人同时受益或等比例地受益。 在农民负担体制改革过程中，有些人的利益必然会受到损失。但是，在不同的阶段，不同利益主体受到的损失有所不同。 首先，有些人受到的是绝对损失，有些人受到的则是相对损失。这里说的绝对损失，是指改革过程中发生的实际收入的绝对下降。例如，农民负担体制改革的一项重要措施是精减机构，裁减超编人员，减少靠农民养活的人数。这样，那些被裁减人员的实际收入在一定时期内有可能减少。再如，由农民和社区组织共同决定农民收费项目，并监督收费的使用，也有可能减少社区组织的总收入，使某些人的实际收入减少。在有些改革试点乡镇，工作人员减少了三分之二，有些村组织也减少了许多吃补贴的人数。其中有些人的实际收入不同程度地减少了，受到了绝对损失。这是大多数乡、村干部对改革农民负担体制不热心的主要原因。此外，随着提留统筹费改为农村公益事业税，高收入户和非农产业户的负担会绝对增加。如果其他条件不变，其实际收入也会绝对下降，受到绝对损失。相对损失是指原来享有较多利益的阶层，由于改革过程中的利益格局变动，收入相对减少了。例如，从乡镇机关分流到经济服务实体的人员，其实际收入也许没有减少，甚至还有可能增加，但相对于继续留在机关或其他收入增长更快的人员来说，收入相对减少了。这也会使他们感到自己的利益受到了损失。
