地方财政是地方政府的财政，是国家财政的重要组成部分。在建立社会主义市场经济体制、保持国民经济持续快速健康发展过程中，如何加快地方财政支出改革以适应地方政府以财行政的需要，是一个迫切需要回答的重大现实课题。本研究报告主要通过分析与此相关的若干问题，得出政策建议以供领导决策参考。 一、加快地方财政支出改革的必要性和紧迫性 （一）加快地方财政支出改革是振兴国家财政的迫切需要 为实现“九五”计划和二○一○年远景目标，中共十五大进一步提出了“振兴国家财政”的伟大战略任务。振兴国家财政，是当前和今后一个时期国家宏观经济的大事，更是财政部门的首选大事。振兴国家财政，不仅要振兴中央财政，而且要振兴地方财政。这是因为，地方财政本级收支在全国财政收支中占相当大比重，1996年已分别达50.46%、72.88%；同时，中央财政有困难，地方财政更困难，少数地方连工资都发不出来。振兴国家财政，不仅要开辟财源，加强征管，增加财政收入，而且要加强财政支出管理，优化支出、节约支出、科学配置、提高效益。因此，迫切要求我们适应社会主义市场经济的要求，加快地方财政支出改革，出台地方财政支出新政策，健全地方财政支出运行机制。否则，振兴国家财政将是一句空话。 （二）加快地方财政支出改革是保证地方政府以财行政的迫切需要 地方财政支出虽然基本满足了地方政府以财行政的需要，但因支出改革滞后，目前支出中存在问题很多，严重制约着地方政府更好地以财行政。而要解决这些问题以保证地方政府以财行政，关键在于加快地方财政支出改革。首先，地方政府以财行政，履行政府职能，需要日益增多的财政资金，但当前地方财政支出总量不足，供求矛盾尖锐。尽管近年来由于分灶吃饭、分级管理，县市财政赤字有所减少，多数县市实现了收支平衡，但平衡的基础脆弱，支出水平压得很低，不少县市财政支出的70%用于发工资，少数县市甚至连工资也发不出。地方财政支出危机的出现，不仅影响地方经济和社会各项事业发展，而且严重危及社会稳定，这是地方政府的大忌。因此，为确保地方政府以财行政的资金需要，必须通过加快地方财政支出改革，建立健全支出总量增长的保证机制。其次，地方政府担负着地方社会经济调控任务，这就不仅要求地方财政必须提供日益增多的资金保证，而且还要求地方财政支出范围规范、结构合理，实现财政支出向社会发展事业倾斜，要求地方财政支出的调控功能不断增强，以推进经济和社会结构的调整优化。但目前地方财政支出中，财权分散，转移支付不规范，支出范围和结构不合理，建设性支出和社会性支出比重过低，支出的调控功能弱化，严重制约着地方政府对经济社会的有效调控。因此，必须在配套改革行政管理体制的同时，加快地方财政支出改革，集中财权，规范转移支付，调整支出范围和结构，增强支出的调控功能。同时，地方政府以财行政需要不断降低行政事业成本和建设成本，提高以财行政质量。但目前地方财政支出管理粗放，支出范围和结构不合理，缺乏使用过程管理，以拨代管，一拨了之，激励与约束机制不健全，支出整体效益低下，致使政府以财行政的成本上升。因此，迫切需要加快地方财政支出改革，加强和规范支出管理，以促进地方政府以财行政质量的提高。 （三）加快地方财政支出改革是减轻财政负担、化解支出压力的迫切需要 改革以来，财政统收的局面已经打破，但财政统支的局面并未完全打破。财政支出包揽过多，包袱过重，困难很大。行政经费、公检法经费等刚性支出增长过快。尤其是法定支出过多，据一些县财政测算，财政每增收1元，就要增支1.6元，如此发展下去，在不远的将来，财政支出全部用于法定支出也将不够用。财权与事权不统一，“中央请客、地方付钱”的做法，冲击了地方预算，加大了地方财政支出的压力。转移支付不规范，东部与中西部地区支出差距越来越大，中西部地区支出压力更大。同时，由于支出管理受制于政府施政水平和领导施政行为，人治高于法治，支出管理规范化难度也越来越大。面对越来越大的支出困难、越来越沉重的支出压力，如果不思改革，墨守陈规，地方财政将会有崩溃的危险。相反，加快地方财政支出改革，通过规范支出范围、调整支出结构、协调支出法规、统一财权与事权、规范转移支付等改革措施，将会逐步减轻财政负担，化解支出压力，有利于建立稳固、平衡的国家财政。 二、当前地方财政支出的现状判断与成因分析 近几年，各级地方政府在深化财政收入改革的同时，也开始关注财政支出的改革。各地在收支矛盾突出的情况下，采取了许多措施，确保重点支出，尽量满足地方政府履行职能的需要。同时，进入90年代后，各地财政支出管理制度建设有所加强，支出改革有所突破，探索了许多行之有效的财政支出管理办法。如黑龙江、安徽、福建等十六个省市在中央推行对省实行行政经费“下管一级”办法的基础上，推行了省对地（市）、区、县行政经费“下管一级”的办法；安徽、河南、海南等省积极试编和试行零基预算方法；各地普遍加强了对“人、车、话、会、医”等支出的控制，制订了一些有效的管理办法；上海、安徽等地区还探索了对政府大型采购和维修项目的政府采购办法。 尽管如此，当前地方财政支出中存在的矛盾和问题仍然相当突出，制约着地方财政支出作用的发挥和改革的深化。 （一）当前地方财政支出及管理中存在的主要问题 1.支出范围不清。经过十多年的改革，财政统收的局面已经打破，但统支的局面并未完全打破，“越位”与“缺位”现象并存。“越位”的突出表现：一是企业亏损补贴负担太重，不利于国有企业平等参与市场竞争。1996年地方财政以退库方式支出的企业亏损补贴280.2亿元，加上企业所得税退税26亿元，共计306.2亿元，相当于地方财政支出的5.29%。二是价格补贴的包袱仍然过重。既扭曲了价格，又不利于增加供给，节制消费，还加重财政负担。1996年全国地方财政价格补贴330.51亿元，占地方财政支出的比重为5.71%。三是一些能由市场给予补偿的项目仍由财政供给。大量事业单位，甚至是行政部门，通过履行职能或经营取得种种收入，如各种名目的“基金”和“收费”，用于职工福利和单位招待，而所需经费仍由财政供给。四是一些非公益性、甚至是盈利性的事业单位，自收自支有结余，仍挂靠财政，吃财政“大锅饭”。而“缺位”则突出表现为社会性支出严重不足。社会性支出包括应由地方政府承担的社会公共事业支出，如教育、卫生及社会保障支出。社会性支出占财政支出比重1981年西方发达国家已达50%～67%，而我国1996年这一比重仅为26.94%，相差甚远。
