由于土地是万物的基础、一切生产和一切存在的源泉，土地自然供给的有限性和土地经济供给的稀缺性、土地的不动性及其质量的差异性、用途的多样性以及土地作用的占有性与社会性，致使土地在利用中必然产生土地价值和经济利益的差别，这就需要通过法制、政策对土地使用和用途变更使用进行必要的管制，借以均衡土地使用者的差别利益，并保证农业与其他产业的稳定、持续、协调发展。是以近现代以来，世界各国不论社会制度和经济发达程度有何不同，无不一致公认土地使用管制的必要，但毕竟由于国情、特别是人地关系国情的差异，由此而产生的土地使用问题与相应的对策也不尽相同。 1 一般说，各国对土地使用管制的实质内涵并无根本的分歧，而只是侧重点和政策措施上有所不同，下面对美欧发达国家的经验予以简介。 如所知，土地使用管制的实质是国家作为土地所有权的最高和最终权力者，对土地占有、使用权及使用行为行施的强制性计划管理。从而，多数土地管理专家和经济学家认为，土地使用管理可定义为国家通过制定土地利用计划、土地区划、土地规划、土地重划与整理、制定法制政策等公共措施，对土地资源利用的组织和管理，引导、限制和控制。而通过土地使用管制的配套公共措施，形成为各级政府对土地所拥有的正式权力，就是土地使用管制的内涵。按照美国土地经济学家雷·巴洛维(R.Barlowe)概括归纳各国对土地使用管制所采取的指导土地利用的公共措施与权力，其内涵主要有：1)治安权（即警察权Policepower）；2)征用权(Eminentdomain Power)；3)公共土地开发投资权（即开支权Spendingpower）；4)独占权（即所有权—专有权Proprietary power）；5)征税权(Taxation power)等。其中，有些权力还要分解细化。 1.1 治安权 是土地使用管制、土地用途管制诸种公共权力的最重要的权利措施。治安权源于警察权一词，其意由公正干预演变而来。最早为美、英等国，特别是美国所专用。首次于1827年为美国最高法院所采用，1847年后被用为法律名词，定义为“每个主权国家所固有的政府权利，……用以管制辖区内的人和物”；迨后，使用范围逐渐扩展到包括公共福利和社会利益的保障方面，以及作为美国联邦政府在管理领土方面。 在美国，治安权在指导土地资源利用上的应用，主要包括三个方面： 1)区划条例的运用（含农村区划rural zoning、城市区划urban zoning和综合区划comprehensive zoning等）。区划条例的运用一直成为美国土地利用计划的主要手段，也是许多国家至今仍然沿用的土地利用宏观管理的重要手段。 2)土地重分法规的运用。是治安权用于引导土地资源利用的第二个重要手段。土地重分法规(Land Subdivisionregulations)，一般是对已有的农地利用区划、勘测、布局的重分布局和控制，对已有土地利用的杂乱无序、无效和不适的利用类型的重分和设计。土地重分控制在保护和促进社区利益，提高已开发地区的合理程度和长期价值方面起着重要作用，因而被认为是治安权的有效利用。在其他许多国家也多采用类似的土地规划与重划，土地整理等，均有着重要作用。 3)租金控制(rent controls)。主要用于土地和房屋的租赁，以防止地租、房租的不合理，维护佃户和房客的利益，协调租赁双方的关系。由于各国社会制度和地权制度的不同，所采取的公共政策措施是不尽相同的，但总的原则要有利于土地和相关自然资源（如空气、水质等）的合理有效利用。 1.2 征用权 是政策在指导土地资源利用中最具有强制性使用的重要权力，也称为“最高权力或统治权”，是指“最高统治者国家在没有土地所有者同意的情况下，将其土地财产征用于公共需要的目的”。“征用权”最先由荷兰哲学家雨果·格罗特斯(Hugo Grotius)于1625年提出，在美国到1831年见诸于法律作为私有财产的社会控制。征用权可单独实施，也可与治安权等其他权结合使用以便于获得公路、街道等公共设施和环境保护等所需要的土地。美国法律规定土地征用权的使用，一是必须限于“公共用途”，“适量征用”；二是必须对所征用的财产给予“公平补偿”，即以“合理的市场价值”或“买者乐意支付卖者乐意接受的价格”予以补偿。 1.3 公共土地开发利用投资权和独占权 这两项权力的特点，是为此而设立公共基金，不是直接控制财产，是为了公共福利而有效地用于影响和引导土地利用。开发利用公共土地的投资权（开支权）的使用与征用权结合起来，可用于征购各种公共目的所需土地的开支及其建筑工程的资助，例如用于投资开发土地，建设水利工程、共公建筑物、公路，开挖河道、运河，改造港湾和环境设施等。 美国的公共土地所有权面积占美国土地总面积的大约39%，其中有33%由联邦所有，55%由州所有，1%由县、市等基层政府单位所有，美国控制这么多的公共土地独占权的特定目的，据雷·巴洛维《土地资源经济学——不动产经济学》一书所述，是强调土地使用的公共目标，为土地资源开发利用提供范例和使用方向。这代表了私有制资本主义发达国家对土地使用管制的一种特有政策观点，即对土地私人利用的公共限制。
