政府资源配置：激励与约束机制的构建

      提高政府配置资源的效率，重要的一环就是要形成有效的激励与约束机制，使公共机构能够自动地在公共商品的决策、执行过程中，按投入产出最大化目标来供应公共商品，最大限度地满足消费者的公共需求，实现政府对资源的有效配置。公共经济学的研究表明，在政府资源配置中，由于存在着信息的不对称性、公共品的不可分割性和收益的非货币化以及政府对公共品供给的垄断性等因素，使得激励与约束机制的构建与市场化方式有着显著的区别，在实践中也面临许多困难。

      然而，在政府资源配置中建立激励与约束机制虽然存在着很大的困难，但朝着效率的目标努力总能获得一定成效。改革开放以来，我国在处理政府资源配置中的激励和约束问题方面也积累了一定的经验，如加强法制建设，从法律上规范和约束政府机构的行为；加强执法监督的力度，打击腐败行为；在一些重点支出方面实行了预算包干的办法，制约公共开支的膨胀；等等，都见到了一些成效。但从目前来看，存在的问题也不少，由于激励与约束机制上存在的缺陷，在一定程度上导致了公共机构的目标与社会目标的偏离，政府雇员和机构对个人利益、机构利益的追求，干扰了社会公众利益的增进，降低了公共部门的效率，引发了较为严重的官僚主义、人浮于事、机构臃肿、贪污腐化、奢侈浪费、弄虚作假等问题，损害了政府部门的公仆形象。因此，构建有效的激励与约束机构，既是提高政府资源配置效率的要求，也是政治体制改革中的一项重要任务。

      一、激励与约束机制构建的着眼点

      （一）个人利益与社会利益的结合

      所谓激励与约束机制的构建，就是要形成一种能够有效地将个人的理性行为与社会的理性行为统一起来的机制，使个人对利益的追求在一定的约束条件下作出有利于增进社会福利的反映，从而提高效率。这与我国传统的激励与约束机制在出发点上是有很大区别的。过去我国的经济政策，以及作为政策依据的传统经济理论包含一个严重的误解，即认为为了保证国家经济的顺利发展，必须限制甚至牺牲个人利益，因为它假定每个人都是忘我工作的，个人利益与社会利益是分割的，追求个人利益就必然会造成对社会利益的损害，不承认个人的利益可以与社会利益相互共存和相互促进。这种脱离了个人利益基础的社会利益观，可以说是我国传统体制低效率的一个重要的思想基础。改革开放以来，这一思想基础已经在很大程度上发生动摇，特别是在国有企业的改革中，尊重企业相对独立的经济利益，尊重企业职工个人的利益，成为企业转机建制的重要着眼点。但在公共领域内却变化不大，仍然将政府官员的个人利益视为异己的力量，这就使激励与约束机制失去了应有的基础。事实上，如果社会都是利他主义者，也就不存在激励和约束问题了。搞社会主义市场经济，一方面必须保护社会每个成员（包括政府官员）为了自身利益而进行公平竞争和选择的权利，同时又要精心设计法律等措施来规范人们追求个人利益的行为，使之最终能够达到共同的社会目标。因此，要把法律、政策条令约束下的自利行为与违反法律、政策条令的损害他人的自利行为区分开来，应该尊重前者，而坚决反对后者。由此出发，激励与约束机制的构建就不能着眼于如何用社会利益来取代政府官员的个人利益（历史经验证明这是不能成功的或不能持久的），而应着眼于如何引导其追求个人利益的行为符合社会的要求，使每个人无论是在主观上还是在客观上、有意识或是无意识地都能作出有利于社会的选择，并能够使那些即使最自私的人在追求个人利益时，也去自觉地为社会或他人服务。

      （二）行政的和政治的激励与约束

      政府资源配置的决策主要是通过政治程序进行的，因此，激励和约束也应主要靠行政和政治的激励与约束。政府提供公共商品不以赢利为目标，不能象市场中的企业那样主要靠奖金、分红等物质刺激的办法来调动政府职员的积极性，不能照搬市场主要靠货币手段来激励与约束的办法。决策既然是由政治程序决定的，那么，最大的激励与约束必然是政治和行政的激励与约束，换言之，在其位必须谋其政、行其责，官员的政治职位是由政治行政程序给予的，则对其的激励与约束同样应主要通过政治程序来体现。决策若发生重大失误，或决策执行被扭曲，公共商品和服务的提供出现低效率，就要失去政治职位或公职。人民代表如果在审议政府资源配置时不能充分表达他所代表的利益边界范围内的那些人的意见，就要被撤消（落选）代表资格。政府官员在履行资源配置职责时发生重大失误，就要被罢免官职。这样，政府意志实际上就是民众意志的集合，消费者对公共机构的制约就可以通过政治程序真正体现出来。相反，如果政府官员能上不能下，工作无成绩，甚至出了问题还可以易地做官；如果人民代表不能代表人民意愿还可以继续作为候选人而当选；如果公共机构的人员能进不能出，那么这样的机制、这样的政治程序就只能对官员形成一种错误的导向，反而可能成为低效运转、损公谋私的制度因素。因此，构建激励与约束机制，必须着眼于政治行政手段，充分发挥社会主义民主政治的优势，对官员的个人政治地位目标以“乌纱帽”来约束和激励，在政治行政程序和方法上进行激励和约束的创新，为官员建立较为稳定的政治职位的心理预期，引导其行为决策的选择与社会公众利益的目标保持一致。

      （三）适当引进市场的办法

      从官僚组织的一般性特征来看，预算的扩张是一种内在的冲动，它会引起公共开支（成本）与公共商品和服务的产出的背离，导致政府资源的不合理占用增加。要解决政府部门预算扩张冲动，主要在于建立一种内部控制机制，形成有效的遏制预算扩张的激励与约束。这单靠政治程序是不够的，还必须开辟新的途径。除了政治的、行政的约束方式之外，还可以借鉴市场的方式，引入竞争机制，在有条件的环节打破公共机构的垄断地位，形成一种外在的压力，来促使公共机构建立内在的控制机制；同时，可以参考市场上资本所有者对经营者的激励与约束方式，探索建立可以量化或者说是货币化的考核标准，将社会的目标与官员的个人目标、公共机构的集体目标挂起钩来，将“花别人的钱”和“代别人花钱”在一定程度上转化为“花自己的钱”和“代自己花钱”，从经济利益上形成一种内在的激励与约束。在这方面应该说是有很好前景的，但必须注意掌握引导适度，否则就有可能出现降低公共商品质量和公共服务水平、弄虚作假等弊端。