我国公务员分配制度改革的基本走向

      分配制度是公务员管理制度的一个重要组成部分。分配制度合理与否，将直接关系到能否在政府系统内建立起有效的激励机制，以提高政府工作人员的整体素质、工作积极性和创造性。本文拟对我国公务员分配制度中存在的一些问题谈几点看法。

      一、深化公务员分配制度改革迫在眉睫

      随着我国一系列改革开放路线、方针、政策的确立和实施，经济体制和利益格局发生了重大变化，分配领域也改变了过去那种绝对平均主义的方式，出现了以按劳分配为主体，按资、按风险、机会等多种收入形式并存的局面。但作为政府工作人员，由于其自身职业特点的需要，必须坚持按劳分配，同时体现“效率优先，兼顾公平”的原则。由于我国的改革是渐进式的，一些政策的出台是随着形势的发展和需要而逐步在各个层面上展开、推进和深化的，政策、制度的设计与推出缺乏整体性、系统性和配套性，使一些政策所形成的制度体系往往新旧交替、超前与滞后并存，在一些旧的制度、规则的作用日益被削弱、缩小的同时，新的制度、规则还很不健全和不完善，这种组合，使制度的整体功能很难有效发挥。公务员制度的确立是顺应我国经济、政治体制改革需要的，但作为公务员管理制度中的一个重要支撑点——分配制度而言，存在不少问题。这些问题制约着素质优化机制和纪律约束机制的形成，从而也制约着公务员队伍整体素质与工作效率的提高。

      归纳起来，目前公务员收入分配制度主要存在以下几方面问题：

      1、工资收入偏低。据国家统计局、人事部1995年第二季度对北京、辽宁、浙江等13个省、市机关公务员中正处、正科、科员级人员及国有企业相当人员近12万人的调查表明：机关公务员的工资平均水平低于企业相当人员。虽然1993年起全面推行公务员制度，并相应地进行了工资改革，使机关人员的工资水平有了较大幅度的提高，但与企业相比，差距仍较大。主要是机关工资起点低，而且工资主要与职务和工龄挂钩，工资分配没有引入市场机制，而企业引入了市场机制，其工资总额实行与经济效益挂钩。由于企业缺乏自我约束机制，易引起行业间、地区间在工资分配上的攀比。每次机关调整工资，企业也相应增加工资，且幅度往往比机关大，因而造成了机关与企业之间工资差距拉大的态势。据调查，企业的平均工资高出机关9%以上，尤其是一些垄断性行业如邮电通讯、金融保险、烟草等行业的工资水平高出机关近一倍，甚至几倍。同时，公务员的工资水平也低于事业单位的平均水平，抽样调查表明，事业单位的平均工资水平约高出机关10%-15%左右。

      公务员工资水平偏低将严重影响机关吸纳优秀人才，也不利于公务员队伍的稳定，使不少公务员心态不平衡，诱发部门创收、设法开拓财源、增加福利，不利于公务员规范行为、政府自律。

      2、隐性收入占较大比重。目前机关各单位、部门之间收入差距很大，造成这种差距的主要原因是工资外收入所占比重差距大。据调查，从群众反映的情况看，部门间低、中、高的收入差距大致是1:2:3。从1997年底对浙江某地级市机关科级干部较保守的收入统计资料看，其收入按部门差别情况可分三类（单位、部门内统一发放的）：

      

      资料所反映的政府部门间收入差别是1:1.35:1.62，而造成这种差别的，主要在于隐性收入的比重大小。一般来说除个别缺乏创收渠道的单位、部门收入较低外，大多部门工资外的隐性收入占年收入的比重较大，50%被看作是正常的，个别单位甚至翻一番。

      隐性收入比重大，带来的直接后果是：(1)政府部门之间收入差距拉大，导致部分公务员心态失衡。以上反映的政府部门间1:1.35:1.62的收入差距可能更大。这严重影响低收入部门公务员的工作积极性和热情，一些公务员往往身在曹营心在汉，千方百计想跳槽。有的甚至不愿到诸如统计局、物价局、气象局、法制局等低收入单位去当领导，认为收入低，且往往吃力不讨好。(2)利益部门化，部门利益化，致使政府行为偏离目标。在现代社会中政府是社会公平的最重要的维护者，公平和公正是政府工作的重要出发点。一旦政府部门介入具体的经济活动，积极利用手中的公共权力为部门谋福利，搞“创收”，那么，政府行为的失范就在所难免。因为在部门或集团利益驱动下的政府管制，往往是没有节制、自发而盲目的。“乱收费、乱罚款、乱摊派”等三乱现象屡禁不止，就是最好的注释。

      3、分配有平均主义倾向。在机关部门之间收入差距拉大的同时，就法定的工资而言，同一系统内部不同职级之间和同一职级不同岗位间的工资差距很小。具体表现在：第一，从纵向看，按照现行公务员的职级工资标准推算，一名工作25年的地级市市长的年薪收入大约是12000-15000元，同样工作年限的一般公务员（主任科员）的工资约9000-12000元，而刚进机关不久的大学毕业生（科员）的工资约是6000-9000元，三者工资差别之比至多是2:1.5:1（或1.66:1.33:1）。而国内企业高层领导与一般职工工资收入之比（包括奖金）一般在3:1.5:1之间，有的甚至更大，达十位数。美国纽约市市长的年薪约15万美元，一般公务员约3万美元，前者为后者的五倍。第二，从横向角度看，同一职级中领导职务与非领导职务之间工资差距小。以县处干部为例，省直机关的处长与地市机关的局长、县（市、区）长各自岗位不同，工作特点、性质、难易程度、责任轻重等都不同，但在收入分配中只有任职年限的体现而无工作复杂与难易程度的体现，只要是处级干部，如果工龄和任职年限相似，那么在工资分配上没有什么明显差异。第三，在同一部门和单位，正副职级之间的差距小。一些年青有为、学历高、能力强、工作有闯劲、满负荷的正职干部，工资收入往往反比部分工龄长，资格老，水平低，守守摊子，混混日子的副职干部少。