记者：80年代以来，政府机构改革一直是我国改革的一个目标，而且也有过几次具体的实践。这几次改革的效果似乎不是很理想，人们对于目前正在讨论的机构改革表示了很高的期望。 杜刚建：自80年代以来，政府机构改革被不断提起，比较大的有这么几次：1983年一次，1988年一次，1993年一次。但每次的效果并不是很理想，比如1993年那一次机构调整，当时精简了一些部门，而5 年后的今天，人员反而增加了100多万，机关工作效率没有明显的提高， 腐败现象达到令人无法容忍的地步。这说明机构改革本身有问题。 记者：人们将政府机构改革的关注点更多地放在了“机构”上，似乎政府机构改革就是机构的多少和人员的安置等量的改变。 杜刚建：机构改革这种提法容易让人产生误解。从机构改革内容来看，人员增减是必要的，但这只是表面现象，只是一部分内容，实际上，政府机构改革只是更大范围的改革，即政府治理体制、治理能力等政治体制改革的一个突破口，是上述改革总体进程的一部分。 记者：请您说得再详细一些。 杜刚建：从质的方面来看，机构改革应该是政府职能职权的调整和合理化，这是核心的内容。应当围绕政府职能取权决定组织机构的设置，这应当是一个基本原则。这也是这次动大手术的根本原因。应该说，这次改革意义是重大的。 确切地说，政府机构改革是质的变化，即解决如何使政府的职能、权力符合市场经济主体利益保障的需要，促进企业自主权的落实，有利于促进政府有效地提供公共服务和公共产品，有利于改善政府作为公共产品生产者与公民作为公共产品消费者的关系。这些变化都是质的变化。过去几次改革在这方面下的功夫不够。 记者：那么根据您的这种说法，前几次机构改革效果不理想的原因，是否是因为没有触及质的方面？ 杜刚建：不能把政府机构改革与政府治理体制等总的改革进程孤立地与其它改革分离开来看待。如果只是政府机构的调整，本身还只是组织形式的变化，改来改去，职权问题还是没有划分清楚，改来改去还是官本位。 所以从观念上，指导原则上必须明确。从这个角度看，机构改革应当有这样几个方面。首先，从职权划分看，要明确政府不该管的不管，该少管的要少管，削减政府不该有的权力，界定政府权力界限；第二，强调政府对经济管理应行使什么手段问题，过去对经济工作主要靠行政手段，而不是行业管理；第三，重视机构改革法制化，建议制订编制法，坚持党政分开，党群编制与政府编制彻底分开。 记者：由于官本位没有改变，机构精简就是一句空话，在这种情况下，机构几乎具有自动膨胀的趋势，前几次机构越精简反而越多就证明了这一点。 杜刚建：前几次机构改革效果不理想，有一个根本原因，就是没有从政治体制改革的宏观战略层次来进行机构改革，没有将机构改革纳入整体改革进程中去考虑。实际上，邓小平同志对此已经谈得很清楚了，他指出，政府体制改革分三步，即第一步党政分开、第二步权力下放、第三步精简人员，这三步本应同时进行。但按这个顺序走风险较大，从目前看，我们选择了风险最小的一步，即精简人员。 记者：从以上分析看，机构精简人员精简的工夫在精简之外。如果官本位不改变，职能不改变，精简工作就不能够彻底。比如说，目前政府机关工作人员的工资并不是最高的，但为什么相当多的人希望进入政府机关，挡都挡不住，这恐怕是权力的魔力使然。过度膨胀的权力必然有过度膨胀的机构。农民负担、企业负担很重，就是政府职能未能转变的结果。 杜刚建：政府实际上可以被看作是公共产品（政策及服务）的生产者。作为生产者，自然有一个成本核算问题，其产品也应有价格。但在传统体制下，政府成本概念很淡，经常是不计成本、不惜血本。政府提供的服务价格太高。政府主管部门，设置了许多关卡和收费项目，这方面的例子不胜枚举。而在政府提供的服务中，很多并不是优质产品，消费者不满意。 记者：目前在物质生产消费领域，出现了买方市场的形势，而在政府公共产品生产和消费领域，可以说仍然是卖方市场，生产者说了算的局面没有改变，在这种情况下，政府缺乏成本观念就是可以理解的了。 杜刚建：但这种情况到了非改不可的程度了。增加政府政策制订的公开性和透明度，变得十分迫切，因为十五大之后，随着企业改革的深入进行，政府职能的转变已提到了日程上来。 记者：这次机构改革的背景与前几次不同了。尽管如此，改革的阻力仍然很大。首要的问题仍然是“人往哪里去”。依您看，政府怎样才能顶住压力，避免人越简越多的老毛病？ 杜刚建：机构部门设置部要有法律依据。我建议尽快出台“授权法”，将机构改革纳入法律的轨道中，依法进行，人代会广泛讨论，社会各界广泛讨论。改变过去那种由政府部门自己制订改革方案的做法。 前几次改革效果不够理想的另一个原因是：借着机构改革进行人事调整，机构改革服从于人事变动的需要，忽视了职能转变。 记者：“人往哪里去”仍是不容回避的问题。 杜刚建：我建议，在企业与政府间增加协调机构，加强中间组织的建议。裁减下来的一部分人可充当这种任务。
