党的十五大报告有两个非常突出的特征：一是整个报告着眼于二十一世纪，思考的问题非常长远；二是报告突出了“完善”这两个字，即今后的一切工作都围绕完善社会主义市场经济体制这个大的目标来安排。十五大报告第五部分“经济体制改革和经济发展战略”中明确提出要“完善分配结构和分配方式”，这部分内容与财税部门的工作密切相连。它包括两方面的含义，一是要完善居民之间的分配结构和分配方式，即个人之间的收入分配问题；二是要完善政府的分配结构和分配方式，即在市场经济体制建立过程中，逐步规范政府的分配结构和分配方式。这里仅就如何采取切实可行的措施，规范政府收入机制，来完善政府的分配结构和分配方式，提出粗浅的看法。 一、当前政府收入机制极不规范 当前，我国政府收入机制存在着各种不规范的行为，并由此带来了我国经济运行中的一些矛盾和问题。 （一）政府收入机制不规范引发的矛盾现象分析 最近一段时期，关于财政收入占GDP比重问题的讨论不象以前那样空泛了，而是向前迈进了一大步。如今年3月份“两会”召开期间，人大代表和政协委员对企业税赋重的问题表现出极大的关注。还有一些同志把税赋重同国有企业的经营状况联系起来，认为国有企业经营困难的日益加剧是和1994年税制改革所带来的税赋水平上升有密切的关系。实际上，改革以来我国财政收入占GDP的比重处于一直下滑的态势。那么，为什么又提出了税赋重的问题呢？这是颇为矛盾的事情。这就需要对此作深入的分析。 1996年全国各项税收总和为6901亿元，占当年GDP67700亿元的比重为10.2%。这个指标是全国综合税赋水平。10.2%的综合税赋水平不管是作横向比较还是作纵向比较，都是偏低的，不能说是税负过重。但是通过对一些经营状况的调查，也发现企业确实存在着负担过重的问题。企业负担过重不仅形成了人们的共识，而且也加剧了企业的困难。但是仔细分析一下，可以看出，我国现行财政收入并没有加重企业负担。如果把税收和列入预算内的其他各种杂项收入包括在财政收入之内，1996年财政收入占GDP的比重为10.9%，这个比重也并不高。但企业实际负担的项目还有很多，负担的水平也远远高于上述比例。 （二）中国政府收入的形式 根据调查分析，我国政府收入的形式按大类分，有以下几项。 1.预算内收入。指比较规范的财政收入。 2.预算外收入。指根据政府的规定，收入不列入预算，放在预算外加以管理，但是仍然有章可循的收入。 3.预算外的预算外收入。指既不列入预算也没有专门的规定列入预算外管理，而是由各级政府、政府各个职能部门自定规章，自行收取的那部分收入，也称之为制度外收入。 4.财政收入退库。从字面上来看，人们难以看出这是什么样的一种收入。但通过分析两种情况就可以理解。一是企业的亏损补贴。这种补贴不是从正常的支出渠道安排，而是在组织收入的时候采取退库的办法来解决的。二是有些地方行政事业单位经费不足，按照正常渠道应该通过支出安排，但现在支出不允许安排，采取收入退库的办法来解决。这两种方式仍然是财政收入的形式。 5.国债收入。近几年，国债收入的比重也是非常高的。今年计划发行额为2529亿元。 以上五个方面的收入相加才是可以和国外纵横向比较的一个口径，即政府收入这个概念。那么，政府收入占GDP的比重是多大呢？前面已经讲过，第一块即预算内收入占GDP的比重为10.9%，对第二块预算外收入，有各种各样的统计，财政部综合司做了一个统计，即预算外资金为3800多亿元，不管是学术界还是财政部门的同志都认为这是一个大大压低的数字。各方面也都认为预算外收入和预算内收入大体是相当的。少说一点，预算外收入占GDP10%是可以的。第三块是制度外收入。根据典型调查分析，制度外收入约占GDP的5%。第四块财政收入退库约占GDP的4%。这四项加起来就约占GDP的30%。第五块收入是国债收入。1996年我国国债收入1946亿元，约占GDP的3%。如果把这五项全部加起来，就占GDP的30%以上。应当说，30%以上这个比重是符合我国实际状况的。 以上分析也可以澄清一些外国朋友对改革以来我国财政状况的一些模湖认识。改革以来，我国财政收入占GDP的比重不断下降，而据他们观察，中国经济增长在很大程度上是依靠政府投资来带动的，没有政府投资做先导，打基础，中国经济的增长就达不到今天的速度。按照这样的经济增长速度推算，政府投资的规模不会很小。于是他们就提出了这样两个不理解：一是10.9%的财政收入何以能维持如此庞大的投资规模？二是中国的公务员队伍历来庞大，这几年仍处于不断膨胀之中，那么10.9%的财政收入又何以能维持如此庞大的公务员队伍呢？通过上述分析，这些问题就迎刃而解了。实际上，通常所说的财政收入仅仅是指列入预算的那一块比较规范的收入，并不包括其他非规范收入。 （三）当前政府收入机制存在的问题 目前我国政府非规范收入的方式很多。在一些政府机构的工资、奖金、公用经费中有相当一部分是通过非规范收入自筹而来的。这一块也是维持政府正常运转的必要条件。也就是说，在目前政府收入来源机制中，有相当一块属于非规范的收入来源。概括起来讲，在政府收入中，游离于预算之外的多于预算收入，这是其一。其二是单就列入预算的10.9%也存在着不规范，表现为有偿性债务收入所占比重偏高。以今年为例，全国各项财政收入之和约为10900多亿元，而债务收入为2529亿元，债务收入占财政收入的比重为22.61%，约占财政收入的1/4，这个指标被称之为债务依存度。与此同时，还必须注意考察另一个指标——中央政府的债务依存度。因为在我国只有中央政府才能发行国债，地方政府不允许发行国债。因此，分析债务依存度准确的应该是分析中央政府的债务依存度。22.61%不能准确反映我国债务依存度。1997年，中央政府的债务是2529亿元，而中央财政收入是4377.88亿元，债务依存度为57.77%。这也是一种不规范的情况。如果把这两年不规范的现象归结起来，可以得出两个结论：一个可以称之为费多税少，即游离于预算外的收入多于预算内收入。另外一个可称之为债多税少，这是单就预算内收入而言的，特别是就中央政府的收入而言。据学术界的粗略统计，两者的比例为2:1，保守一点也有3:2。债多税少也好，费多税少也好，都反映了目前我国政府收入存在着不规范现象和事实。如何看待这两种不规范的现象？很多人在讨论这个问题的时候，视野比较窄，把它看成是财税部门和其他机构的一种权力之争，说费多一点有什么不好，税少一点有什么不好，我们能正常地筹集一部分经费满足自己的需要又有什么不可以？现在提费改税，有些人把它看成财税部门想扩大自己的权力范围，想扩大自己的职能领域。实际上，如果把我们的视野从微观扩展到宏观，大家就会看到，表面上看来是权力之争，是费税之争，实质的问题是政府收入机制不规范。这种不规范又引发和导致了政府部门行为的不规范，它不仅仅是收入不规范问题，政府的整个行为都在这种收入分配不规范的大前提下，被扭曲了。比如政出多门的各种收费，不仅各级政府机构几乎都有，而且很多部门收费的规模非常大。有人认为，政府机构根据自己的需要去制定一些规章，去收一些费用，既没有什么不好，也没有什么危害。但是，透过对政府收费的现象，可以看到：所有的政府收费都有一个共同的特征，那就是自立规章，自收自支，不纳入预算管理。这就会带来不良
