最近，我们以“区域协调发展”为题对美进行了考察，对美国区域发展的有关法规、政策和经验有了较为实际的了解，从中获得若干有益的启示。 一、美国有关区域发展的最新法规及执行概况 美国联邦政府虽然从本世纪30年代就开始注意解决区域发展不平衡问题，并先后制定过若干法案，但一直没有形成完整的区域发展法规和政策。出于国内政治压力和全球经济竞争的考虑，克林顿政府参与制定和实施对欠发达地区援助计划。1993年8 月总统签署了《联邦受援区和受援社区法案》，并经国会通过，这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的《法案》。《法案》规定，拨款25亿美元，无偿用于税收优惠，10 亿美元无偿用于城市和农村社区的各项援助。1994年6月30日前，全美共有500多个地区和社区提出了要求援助的申请，同年12 月，分别由联邦政府住房和城市发展署批准6个城市受援地区和65 个城市受援社区，农业部批准3个农村受援地区和30个农村受援社区。 联邦政府认为，此次援助计划的执行，在美国经济发展中是十分重要的，其重要性在于政府参与了计划的制定和实施，不仅是联邦政府各机构参与了，而且各州政府机构以及一些非政府机构也参与了。为此，联邦政府专门成立了全国援助计划执行董事机构，由副总统戈尔领导，具体工作主要由美国住房和城市发展署和农业部地区管理署承担。援助计划中的项目设置突出了社会决策，而不是联邦政府控制。 两年来，援助指导计划的执行比较顺利，许多受援区取得初步成效。例如密西西比州在政府有关部门与商界的共同努力下，该州受援地区的失业率从1995年8月份的10.3%下降到1996年8月份的6.7%。 伊里诺州和康州由于受援区中小企业加工业的发展，也使这两个州的失业率明显下降。援助计划在执行过程中也存在一些问题，例如有些受援区急功近利的短期目标与联邦政府要求的综合解决社区可持续发展战略存在着矛盾等。 二、美国政府促进区域协调发展的主要特点 1.实行市场导向为主与政府适度宏观干预相结合。 在促进区域经济发展方面，美国联邦政府长期以来实行市场导向为主，主要依靠市场，引导资本、人口、资源等在各地区互相流动，靠市场竞争来优化结构，配置资源，激发活力，促进发展。联邦政府认为自身没有多少义务去扶持区域经济发展，而有责任从战略利益上考虑国家宏观经济、社会发展和环境保护的统一协调，为各地区的可持续发展创造条件。从本世纪30年代以来，美国联邦政府从宏观上促进区域协调发展主要抓了几件事：一是全国公路网，特别是高速公路网的建设。经过半个多世纪的不断建设，目前美国已经形成纵横交叉，连接各地的州际高速公路干线网络，全长8万多公里，占全世界高速公路里程的2／3，另外还有600多万公里的支线公路。公路建设开始主要为了军事目的，二战后主要用于经济发展，随着高速公路的由北向南，从东往西不断延伸，美国南北和东西差距也在缩小。至今联邦政府仍负责州际高速公路的维修、扩建和全国公路交通条例、价格的制定。二是全国信息网络建设。80至90年代以来美国政府特别重视信息高速公路的发展，目前各行各业广泛运用电子计算机，并相互连接形成网络，全国乃至全球的经济、科技等信息，各地区均能平等享受，在信息的获取、处理、运用上区域之间几乎没有什么差别。这使一些落后地区和老工业基地通过及时掌握市场、科技信息，发展高新技术产业而后来居上。三是环境保护。联邦政府制定了比较完整的环保法规和政策，各地区经济发展的项目无论大小，都要向联邦政府有关部门特别说明对环境的影响，否则就要受到干预。联邦政府还负责协调州际合作，治理环境污染。四是基础教育。美国从小学、中学到州立大学，基本是义务教育，州政府每年财政支出的85%用于教育，联邦政府在教育方面的财政支出主要用于欠发达地区。 2.以培育欠发达地区自我发展能力为核心，实行若干区域优惠政策。 美国政府促进欠发达地区发展的政策导向，主要是着重提高劳动者素质，鼓励私人资本投资，支持中小企业发展，创造新的就业机会，增加劳动者收入，减少贫困人口。核心是要培育欠发达地区自我发展的创造能力和持续发展的竞争力。政府对欠发达地区的态度是“不是给他们多少钱，而是教他们怎么挣钱”。各级政府援助的资金首先投向教育、培训事业，特别是为失业人口搞培训，提高文化技术水平，增强失业人口重新就业的能力和本领。 同时，从联邦政府到州政府都制定了一些鼓励资本向欠发达地区流动的优惠政策。在税收方面，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权，用于工业生产和商业活动中。州政府也运用减免税收政策，鼓励工商企业到欠发达地区投资。如康州政府对到贫困地区投资的企业，实行减免五年所得税的政策，并规定企业将所得收益在本地区再投资，可以继续享受税收优惠。在金融方面，经联邦政府批准，欠发达地区的建设项目可向社会发行债券；可由州政府担保向社会各界集资，然后给企业长期低息贷款。在其他方面，政府还为投资者赚钱创造条件。如联邦政府明文规定，凡能在欠发达地区创造就业机会的企业，在雇主支付工人工资后政府从援助资金中给予雇主一定比例的返还。在落后地区购置资产的企业政府给予折扣。联邦政府还将中西部地区一些矿产资源低价租给私人资本开发。一些专家介绍，联邦政府的《移民法》也有地区倾向，比如在发达地区投资移民最低为100万美元，在欠发达地区仅为50 万美元，在特别落后地区只要25万美元等等。在特别贫困地区还实行特殊政策。如在印第安人保留区及边沿贫困山区，可以开办赌博业等，以增加地区税收。 3.依靠严格的法律制度，保障援助欠发达地区工作顺利进行。 美国政府把援助欠发达地区经济发展置于严格的立法、执法和司法的过程之中。联邦政府对欠发达地区和社区的援助主要是根据国会通过的有关法律，制定具体援助计划，审查批准援助项目的申请报告，拨付一定比例的款项给州政府，并定期审计资金的使用情况。州政府要制定如何使用援助资金的法规及会计制度，具体指导和监督援助计划的实施。受援地区董事会，要在发动居民讨论的基础上，依法提出申请援助项目的报告，并有权要求联邦和州政府有关部门提供使用援助资金的详细帮助。美国各级政府在区域发展上的责与权都是依法明确和履行的。为了更好地说明上述问题，美国专家向我们介绍，近年来联邦政府围绕欠发达地区存在的一系列突出矛盾和问题，如提高就业、救济残废人、保护环境、基础设施建设等，先后建立了1324个项目基金，每个项目基金的资金来源，申报程序、实施要求等都相应制订了操作性很强的法律条款。为了提高这项工作的透明度，联邦政府服务管理中心将这1300多个法律条款，每年汇编成“联邦政府国内资助目录”，并制成CD盘公开发行。同时，政府有关部门还通过培训，帮助欠发达地区了解这些法案，学会如何按法律要求申请到自己需要的项目。在项目申报、批准、执行的全过程中，联邦政府50多个部门机构、州政府和社区董事会都各自按照法律进行操作，最大限度地排除了主观随意性。比如某社区需要申请建设高速公路，必须先查到有关法律条款，由社区董事会依法提出申请，说明在本地建高速公路的理由，上报州政府高速公路委员会审查，然后由州政府上报联邦政府高速公路管理委员会，该委员会依法批准后分期拨付援助资金。在项目进行过程中，州政府和社区必须接受联邦政府按法律程序进行的监督，要保证资金专款专用，并要接受联邦政府的定期审计。如果发现有违法行为，则会随时停止援助计划执行，并向法院提出诉讼，情节严重的当事人将被依法判刑，投进监狱。由于所有的程序和过程都在严格的法律控制之下，因此很少发生将资金挪作他用，而使项目夭折的事情，这就保障了援助项目落到实处，提高了资金的使用效益，从而促进了欠发达地区经济的发展。
