自改革以来，国有企业改革始终处于经济体制改革的中心位置。尽管十几年来国有企业改革取得了很大成就，但是，困扰国有企业改革与发展的最大难题，即如何在充分赋予企业经营自主权的同时切实保障并最大限度地实现企业所有者的利益，却没有得到有效解决。因此，我们需要认真明确转轨时期国有企业的改革逻辑。当前国有企业存在的许多问题，是由与计划经济体制相联系的传统国有企业的制度特征所决定的。因此，对传统国有企业制度的认识应该说是研究国有企业问题的历史起点。当然，鉴于对诸如政府对企业的全面管制、企业的所有权与控制权相分离、在国有制前提下的国有企业所有权不可转让等传统国有企业的制度特特征，已有相当广泛且深入的研究，认识也颇一致，故此本文将直接转入对下述问题的阐释。 一、放松管制与内部人控制失控 在传统计划体制下，政府对国有企业的全面管制导致了政府与国有企业之间最本源的关系是“父子”关系，另外在“父子”关系基础上还派生出一种“命令—服从”关系。从中国企业改革的历史过程来看，国有企业制度改革的主题实际上就是调整和改善政府与国有企业之间的关系。在进入“企业制度创新”阶段以前，这一关系的调整主要发生在以谈判关系渐进取代命令—服从关系上。从具体过程来看，通过“放权让利”，在原先的命令—服从关系上打开了一个缺口，引入了一些谈判关系；“利改税”的实施，不仅进一步扩大了谈判关系的成分，而且试图用法律形式来稳定这种谈判关系；“企业承包经营责任制”的推行，则基本上使谈判关系取代了命令—服从关系，因为承包合同这种契约形式就是谈判的结果。 围绕国有企业与政府间关系调整这一改革主题，放松管制成为国有企业改革的主要线索。经过“放权让利”、“利改税”和“承包经营责任制”等三个改革阶段，政府已经在很大程度上放松了对企业的全面管制，企业已获得了相当大的经营自主权。这是国有企业改革的一个了不起的成就，尽管它并没有触及旧的国有企业制度的基本框架。综观国有企业改革的历程，前三个阶段是一个持续的政府放松管制，企业扩大自主权的过程，而在“企业制度创新”阶段，则试图在放松管制的既有条件下打破旧的国有企业制度，建立现代企业制度，以适应社会主义市场经济体制建设的要求。 国有企业改革启动以来，随着管制的放松，国有企业的经营自主权大大增加，企业将可支配的利润留成自主地用于企业发展、职工福利和劳动奖励，增强了经理人员提高管理效率的努力和广大职工的劳动积极性。随着企业留利比例的提高和经营决策权的扩大，合乎情理的预期是国有企业的生产率与利润率应当都有相应的提高。可是，确确实实的结果却是国有企业生产率的提高与利润率的降低形成了强烈的反差。根据世界银行的测算，国有部门全要素生产率增长率1980年～1984年为1.80%，1984年～1988年为3.01%。另据有关研究表明，国有工业企业1993年亏损额高达452.64亿元，大约是1985年的14倍；亏损额占其总产值的比重，从1986年的0.78%上升为1992年的2.08%；国有企业销售收入利税率从1980年的25.57%下降到1992年的11.65%，产值利税率则由24.23%降低为11.38%。对于国有企业的生产率与利润率之间的矛盾，惟一令人信服而合乎逻辑的解释是，由生产率所决定的净产值包括经营者和职工的收入以及利润和税收，即使生产率提高了，但如果企业经营者和职工的收入提高的速度超过了生产率提高的速度，那么，利润率不一定能提高，甚至还有可能下降。原因确实如此，据财政部统计，国有企业经济效益增长与工资总额增长的比例，1986年为1:1.02，1987年为1:1.12，1988年为1:1.04，1989年为1:1.8，1990年则高达1:3.4。 实际上，正是随着政府对企业管制的放松，所有者监督职能的弱化乃至无法监督，国有企业内部人控制失控的趋势增强，使得侵蚀所有者利益的行为成为可能，由此导致了国有企业生产率提高与利润率降低的矛盾。所谓内部人控制指的是，经理人员事实上或依法掌握了对企业的控制权，他们的利益以及企业内部工人的利益在企业的战略决策中得到了充分体现，而企业所有者的利益却不能受到侵犯，以致于企业的内部人似乎成了企业的所有者。内部人控制问题实质上是一个委托—代理问题，即国家作为国有企业的所有者或全民资产的代理人，如何对作为终极代理人的企业经营者进行监督，以使终极代理人能够按照所有者或者说初始委托人的利益最大化来行使受托权的问题。尽管国有企业的所有权与控制权天生就是分离的，但是，在传统体制下由于政府对企业的全面管制，政府对企业的所有投入产出都严格加以控制，国有企业的经理人员虽然缺乏改善企业经营状况的动力和调动职工积极性的手段，但也无法通过侵蚀利润和国有资产来追求自身利益。放松管制以后，企业的自主权开始不断扩大，企业的投入品和产出品都通过市场取得或销售，由于信息的不对称性，政府对企业的监督变得越来越困难，难于有效地实现对企业内部人控制的控制，因此使得国有企业的内部人侵蚀所有者的利益成为可能。 二、国有企业的所有者对经营者的监督 在两权分离的条件下，为了限制经营者对所有者目标的偏离，所有者必须构造对经营者的监督机制。作为委托人的所有者对作为代理人的经营者的监督分为直接监督与间接监督两种形式。直接监督是指所有者直接进入企业内部担任一定职务（并非经营职务），或者通过选举代表组成一定的机构，或者通过定期或不定期的检查，对代理人的行为进行监督。间接监督是指所有者通过企业外部的市场竞争机制这一间接手段对代理人进行监督。间接监督与直接监督的本质区别是，间接监督并不依赖于对经营者行为的监督。 在现代企业制度下，通过企业内部的董事会与监事会的职能安排，经营者报酬结构的安排，以及企业外部的资本市场的竞争、经理人才市场的竞争和产品市场的竞争等激励与约束机制的共同作用，所有者就能有效地实现对经营者的监督。考察有限责任公司和股份有限公司的制度安排，可以发现，在有限责任公司中所有者对经营者的监督更多地采取了直接监督的形式，而股份有限公司特别是上市公司则更多地采取了间接监督的形式。之所以如此，是因为有限责任公司与股份有限公司相比，所有者转让其所有权的成本较高，而所有者对经营者的监督方式的安排与所有权转让的交易成本（即所有权是否可以转让以及转让的难易程度）有很大关系，不同的转让交易成本导致了不同的监督方式。
